国土资源部土地整治中心 任佳 薛剑 贾文涛
《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》在对新时期扶贫开发工作做出全面部署时，多处提到要加强土地整治，充分表明土地整治已经成为我国扶贫开发工作的重要举措，土地整治在促进农村扶贫开发方面的平台作用日益受到中央的重视和社会各界的普遍关注。
一、各地积极推进土地整治与农村扶贫开发相结合取得显著成效
多数扶贫开发重点县都位于自然资源禀赋差、基础设施条件差、生态环境脆弱、产业结构不合理的传统农区牧区，一般对土地整治特别是农用地整治有强烈的现实需求。
自2001年我国大规�？雇恋卣我岳矗磷试床棵湃险婀岢怪醒敕銎犊⒎秸�，立足部门职能，积极探索土地整治与扶贫开发相结合的途径，坚持土地整治项目和资金安排向贫困地区倾斜，以促进农业增效、农民增收和农村发展为出发点和落脚点，在广大贫困地区大力推进以农用地整治为重点的土地整治工作，掀起田地平整、农田水利、田间道路及生态环境保持等工程建设的热潮，着力改善贫困地区生产生活条件和生态环境。据调查统计，十余年来，共在扶贫开发重点县安排土地整治项目约1.5万个，投入资金520多亿元，建设总规模达3400多万亩，惠及1200多万贫困人口，参与土地整治的农民人均收入年均增加700余元，有力支撑了国家扶贫攻坚战略目标的落实。截至2012年，仅湖北省就为全省38个贫困县安排土地整治项目300多个，建设规模达400多万亩，总投资86.5亿元。
国土资源部于2006年在全国设立了116个基本农田保护示范区，2008年以来会同财政部安排了10多个土地整治重大项目和10个示范省建设，2012年又全面启动了500个高标准基本农田示范县建设，重大工程和示范建设逐渐成为新时期推动土地整治工作的重要抓手，同时也成为土地整治促进扶贫开发的重点示范区域。土地整治重大工程和示范建设项目的实施，极大改变了当地农村面貌，产生了深刻的社会影响，对促进当地经济社会发展和社会和谐稳定发挥了重要作用。
二、各地以土地整治为平台促进农村扶贫开发的典型经验和做法
一些地方通过土地整治着力改善农业生产条件，促进了农业增效、农民增收。三峡库区移土培肥土地整治项目总投资10.7亿元，实施规模6136公顷，建成了一批高产稳产基本农田，促进了库区移民大幅增收。吉林省在连片特困地区镇赉县和大安市实施土地开发整治重大项目建设，项目建成后将新增耕地130万亩，最先受益区为蒙古族自治乡，对推进民族地区发展具有重要意义。重庆市城口县是典型的山区贫困县，实施了葛城街道庙垭村等3个村国土整治整村推进示范建设项目，并积极开展土地承包经营权流转，推进农业规模化经营，3个示范村因此每年户均增加财产性收入5400元、增加工资性收入6180元。陕西省在土地整治项目实施过程中积极雇用项目区农民参与项目建设，自2001年以来，仅支付项目区群众工资和机械费用就达4.2亿元，项目区近220万群众受益，提高了农民的收入水平，极大地调动了农民参与土地整治工程建设的积极性。
在广大贫困地区，农村建设用地散乱、废弃、闲置、低效利用问题普遍存在。一些地方通过统筹推进田、水、路、林、村、矿综合整治，改变了农村散、乱、差的面貌，土地利用布局得以优化，农村基础设施和公共服务设施得以完善，农民的居住条件和生活环境显著改善。同时，依靠城乡建设用地增减挂钩政策，实现了土地、人口、资本等要素在城乡之间有序合理流动，支持了贫困地区县域经济的协调发展。20多年来，国土资源部坚持在江西赣南8县开展定点扶贫工作，对上犹县社溪镇乌溪村和社溪村等14个定点扶贫开发重点示范村，实施田、水、路、林、村综合整治，走出了一条定点扶贫开发与新农村建设、土地整治同步整体推进的扶贫新路子。重庆市地票交易制度的实施，在全市范围内实现了建设用地指标的置换，这种远距离、大范围的置换将产生更高的级差收益，利用级差地租提升农村特别是偏远地区土地价值，实现了城市反哺农村、发达地区支持落后地区，加快了重庆市城乡一体化进程。
耕地是农业生态的重要组成部分，发挥着湿地、绿地、景观等多种自然生态功能。许多扶贫开发重点县依据规划大力推进农田整治，建设了一大批适应现代农业发展要求的高标准、成规模的基本农田，既夯实了贫困地区现代农业发展的基础，又维护了农业生态系统的稳定，优化了农田景观，也为区域生态环境保护提供了保障。通过采取工程、生物等整治措施，还有效控制了土地沙化、盐碱化、石漠化，减轻了水土流失，提高了土地生态涵养能力。西藏日喀则市在宽阔河谷地带探索出以生物措施为主，辅以水利工程措施，对荒漠化土地进行综合整治的模式，消除了流动沙丘沙埋危害，降低了河滩地和阶地地面起沙风力，改善了整体环境。地处毛乌素沙漠边缘的陕西榆林，利用沙地砒砂岩与沙复配成土核心技术创新土地整治施工工艺，经过土地平整、农田水利、道路、电网、林网、土壤改良等配套工程的建设，变砒砂岩和沙土为高产稳产的高标准农田。宁夏通过实施生态移民土地整治工程，不仅�；ち松肪�，还引导移民依靠整治后的优质耕地积极发展设施农业、特色产业，走上了靠产业致富的道路。总体来看，通过土地整治对生态系统的修复和�；�，实现了生态安全和粮食安全的双重保障，促进了区域生态环境质量的整体提升。
一些地方在推进土地整治过程中，十分重视对农村软实力的培育。通过大力推行公众参与，让项目区群众有机会、有动力、有热情参与项目的选址、规划设计方案的拟订以及工程施工、工程监管和后期运营管护等具体工作。通过参与土地整治项目，农民的知情权、参与权和收益权得到了保障，同时还增强了农民的科学观念、参与意识，提高了农民的参与能力和自我发展能力。通过土地整治，还促进了农村文明社区建设，完善了贫困地区的生活和文化设施，提高了村民文明素质，加快了农村民主化管理进程，提高了农村的文明程度。
十余年来，土地整治在促进贫困地区脱贫致富方面发挥的重要作用日益受到全社会的关注，深得广大农民群众的支持和拥护，成为名符其实的“民心工程”。调查结果表明，98%的受访农民对土地整治项目表示满意，90%以上受访农户收入有明显增加，93%的受访者表示土地整治治理了村内的脏、乱、差，村容村貌得到了较大改善。当前，土地整治已上升为国家层面的战略部署，是国土资源部门积极推进行业扶贫的重要抓手，也是落实国家扶贫开发战略的重要支撑。
三、依据各级土地整治规划助力新一轮农村扶贫开发
当前，我国正处于全面建成小康社会的关键时期。党的十八大对新时期土地整治和扶贫开发工作都提出了明确的要求。面对新形势、新任务、新要求，土地整治应以生态文明理念为引领，把促进扶贫开发放在更加突出的位置，按照全国土地整治规划的总体布局，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区土地整治扶持力度，切实改善老少边穷地区生产生活条件和生态环境，进一步丰富和拓展土地整治承载的社会功能，为全面建成小康社会做出应有贡献。
一是以改善贫困地区农业生产条件为重点，大力推进农用地整治。组织实施全国土地整治规划确定的粮食主产区基本农田整治重大工程，加快推进贫困地区高标准基本农田示范县建设，大规模建设旱涝保收高标准基本农田，着力提高贫困地区农业综合生产能力，夯实农业现代化基础，大幅增加农民收入。在基本农田整治项目和资金安排上，进一步加大向扶贫开发重点县倾斜的力度。
二是以改善贫困地区生活条件为前提，稳妥推进农村建设用地整治。在充分尊重农民意愿、充分考虑当地条件的前提下，适度调整优化贫困地区农村居民点布局，推进新型农村社区建设。通过土地整治腾出的建设用地，首先要满足当地农民建房、基础设施和公共服务设施配套建设和非农产业发展、自然生态恢复用地需要。节余指标产生的土地增值收益应全部返还农村，用于农村建设和发展。
三是以改善贫困地区生态环境为目的，切实加强土地生态环境整治。加快部署推进全国土地整治规划确定的土地复垦重大工程和西部生态建设地区农田整治重大工程�；凳┢独У厍恋厣肪痴问痉豆こ�，在加强退化土地生态环境建设和生态功能区保护的基础上，结合退耕还林、退牧还草，治理水土流失，推进土地生态环境综合整治，提高退化土地生态系统的自我修复能力，增强防灾减灾能力。
四是以机制创新为动力，切实发挥土地整治在促进扶贫开发中的平台作用。建立健全以政府为主导、以土地整治为平台、部门协调联动、整合资金、集中投入的扶贫开发工作机制，努力形成大扶贫格局，整合各方力量共同促进贫困地区发展。以实施土地整治项目为契机，加强对贫困地区农民的培训，提高农民自身发展和脱贫致富能力�；剿魇谐』俗髂Ｊ�，吸引社会资金参与土地整治和扶贫开发工作。
