国土资源部土地整治中心 陈正
2007年以来，国土资源部在第二次全国土地大调查成果基础上，形成了土地现状、遥感影像逐年更新的全国土地利用现状矢量数据库，逐步完善了土地整治、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦等项目备案制度，初步建立了土地利用总体规划数据库、基本农田数据库。利用国土资源综合信息监管平台，以土地利用现状与影像为基础，对各类管理信息数据进行核查、计算、套合比对与汇总分析。核查备案管理信息的逻辑性、完整性；计算比较地类信息与项目区坐标信息之间的关系；套合比对项目实施规模、位置的真实性，利用现状的合法性；对各类备案管理信息数据进行汇总分析。通过内业核查，对发现的疑问进行实地检查，初步构建了现状、影像、备案信息相衔接的“天地网”综合管理体系。
近年来，通过耕地占补平衡考核、土地变更调查新增耕地管理信息核查等工作，实现了项目管理与利用现状的衔接、促进了项目核查管理方式的转变、提高了监管工作效率、增强了核查工作的针对性。但也发现项目信息备案不及时不全面、核查工作滞后、利用现状与管理信息存在时间差等情况，需要进一步完善管理制度，促进一般性管理向信息化管理方式的转变。
一、信息化监管呈现的普遍性问题
农村土地整治监测监管系统经过近5年的发展与升级，将“验收阶段”单一阶段管理转变为“立项、实施、验收”全程管理；将项目“中心点坐标”示意位置管理转变为“拐点坐标”实施范围管理，并逐步实现了全面、全程监管的系统功能。监管系统的信息化管理功能已经具备，数据是信息化管理的基础，完善数据报备需要相应管理制度制约。从各项检查与考核中，发现了项目规模、位置、地类、项目区重叠等情况，实际体现的问题是管理环节的缺失、管理制度不完善。
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部于2009年建立了土地整治项目备案制度，要求各地对项目信息进行备案审核。通过建立耕地占补平衡挂钩制度，使用耕地开垦费补充耕地项目在挂钩前必须备案，存在未使用指标项目备案不及时的情况；使用新增建设用地土地有偿使用费土地整治项目，由于缺乏有力的管理制度要求，导致项目信息备案不及时、不全面。通过2012年度新增耕地管理信息核查，发现全国有23个省份，1424个项目未及时报备，占已备案项目的16%。
（二）存在项目区重叠的情况
项目区重叠是指将土地整治、增减挂钩、工矿废弃地复垦等项目区进行叠加，发现存在同类项目或多类项目区重叠的情况。在2012年度耕地占补平衡考核工作中，发现600余个土地整治项目区与其他土地整治项目区重叠；在2012年度新增耕地管理信息核查标注工作中，发现4704个土地整治项目区与增减挂钩项目区重叠。通过进一步人工核查与实地检查，发现有的由于项目区误报导致，有的项目实施范围确实重叠。
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无论是耕地占补平衡考核还是新增耕地管理信息核查标注，均是在项目已验收并挂钩或项目新增耕地已变更后，进行项目真实性核查。对于发现疑问的项目，由于项目施工已结束，管理程序已完成，产生的问题也已成事实，难以对项目进行后续整改。
（四）地类变更与项目验收不衔接。
按照土地整治项目与地籍变更管理规定，土地整治项目新增耕地现状变更应在项目验收前或项目验收当年开展。但在2012年度新增耕地管理信息核查工作中发现，地方存在新增耕地地类变更不及时的情况，2012年度新增耕地图斑对应的土地整治项目验收时间跨度为2008-2012年，个别项目验收已超过5年才开展地类变更工作。
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目前，国土资源综合信息监管平台承载了2007年以来的土地利用现状图矢量数据和遥感影像数据、乡级土地利用总体规划数据，兼容农村土地整治监测监管系统、增减挂钩备案系统、建设用地审批备案系统等系统项目信息。部级层面，缺少平台间各类项目数据的校核验证，监管时间滞后；地方层面，未实现部监管平台数据共享，报备信息仍为“盲报”，发现问题无法及时进行修改完善。
二、改进监管工作应从完善制度入手
近年来，部逐步转变监管方式，初步实现从实地检查为主向内业核查为主、实地检查为辅的转变。但年度耕地占补平衡考核、土地整治大清查、新增耕地管理信息核查标注，均未能全面清理备案数据库，难以及时解决错误信息修改和及时全面报备的问题。项目备案信息管理不应通过“搞运动”解决，应通过完善管理制度，实现日常在线监管，及时上下联动，确保备案信息真实可信。
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现有的土地整治项目管理方式下，项目信息备案与管理流程分离，导致备案工作没有抓手，缺乏硬性控制，将项目备案信息纳入管理流程是保证备案及时的手段之一。探索建立“土地整治项目信息备案确认单制度”，要求项目立项前须进行信息备案，生成“土地整治项目立项信息备案确认单”，作为项目立项、拨付资金要件之一；在项目验收阶段，须将项目验收阶段信息在备案系统中进行更新确认，生成“土地整治项目验收信息备案确认单”，作为项目验收要件之一。
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转变滞后性考核方式，利用国土资源综合监管平台中规划、现状、遥感影像等矢量信息，在项目立项备案环节核查项目的合规性、计算工程量、审查资金预算合理性；针对重点检查项目，在项目实施阶段开展实施过程监管，核查项目实施进度；在项目验收后，对项目实施规模、地类变更、资金使用等重要指标进行核查确认。
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充分发挥国土资源综合监管平台综合性核查功能，构建综合监管体系，制定核查技术流程。利用现状信息套合项目区坐标，进行地类信息核查；对平台各系统补充耕地项目区进行叠加，避免各类项目实施范围重叠；应用遥感解译技术，将项目实施过程中遥感影像解译信息与项目区叠加，核对项目实施进度。
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在农村土地整治监测监管系统中，备案项目坐标信息为项目实施范围坐标，缺少新增耕地坐标信息。应完善项目新增耕地变更调查图斑确认制度。项目验收阶段，在土地利用现状图上确认拟变更新增耕地图斑，形成“土地整治项目新增耕地预变更图”，作为项目验收材料之一予以组卷。在年度变更工作中对项目新增耕地图斑变更，无法上图的新增耕地面积可纳入变更调查零星地物统计确认。
应用信息化技术开展项目实施监管的前提是清晰、完整的数据；做好实施监管工作的基础是充分运用综合数据表达的信息。通过建立完善的项目管理制度，全面掌握项目管理信息，实现项目信息“天地网”3类数据的统一，才能将信息化管理工作落到实处。
