天津市国土资源和房屋管理研究中心 张宇
自1986 年《土地管理法》颁布实施以来，我国已组织开展了三轮全国性土地利用规划的编制和修订工作。第一轮规划初步建立了5级土地利用总体规划及基本农田、土地开发等专项规划的体系框架。第二轮规划建立了自上而下逐级控制、以土地供给制约引导需求的规划编制体系和以土地用途管制为核心的规划实施制度。为适应经济社会的快速发展，从2005年起开始了第三轮规划，重点强调土地的空间用途管制，以解决土地供需矛盾突出、人口增长与耕地持续减少和建设用地利用粗放浪费、大量的基础设施超前及城镇用地结构不合理等一系列问题[1]。但随着城市化、工业化水平的迅速提高，我国土地的供需矛盾仍然尖锐，规划实施统筹管理的难度也越来越大。因此，合理调整土地利用总体规划成为保障国民经济持续协调发展的重要手段之一。
一、土地利用总体规划调整
（一）规划调整的概念和分类
规划调整依据不同调整层次可界定为：原则性修改土地利用总体规划和一般性土地利用规划局部调整，一般性土地利用规划又分为单独选址项目规划调整和非单独选址项目规划调整，在平时工作中均简称为规划调整。
原则性修改规划是指因行政辖区为适应行政区划调整、实施城镇总体规划等相关规划建设引起的用地方向、规模、布局发生重大调整，需进行的土地利用总体规划修改。
单独选址项目规划调整是指大型能源、交通、水利、军事等不在城市规划建设圈内的基础设施项目，一般以项目为基本单元，对土地利用总体规划所作的局部调整。
非单独选址项目规划调整是指为统筹安排各类项目用地，在不改变现行土地利用总体规划确定的土地利用主导方向、土地利用重大布局以及不突破规划约束指标的前提下，为满足新建项目的用地需求，对土地利用总体规划所作的局部调整，一般以行政区划为基本单元。
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规划调整依据不同等级的规划，主要分为省级（直辖市、自治区）、市级、县级（市、区）、乡（镇）等4个级别，以天津市为例，主要涉及到省级（直辖市、自治区）、县级（市、区）、乡（镇）3个级别的规划调整。
乡镇级规划调整是指新建项目用地在单个乡镇范围内、不涉及占用基本农田、本乡镇内可实现规划指标平衡、不涉及《天津市土地利用总体规划（2006-2020年）》中心城区范围用地调整的情况下，需编制乡镇级规划调整方案。
县级（市、区）规划调整是指新建项目用地涉及不同乡镇、规划指标可在本区县实现平衡、不涉及占用基本农田、不涉及《天津市土地利用总体规划（2006-2020年）》中心城区范围用地调整、不涉及土地利用重大布局调整的情况下，需编制区县级规划调整方案。
�。ㄖ毕绞校┘豆婊髡侵感陆ㄏ钅坑玫厣婕傲礁鲆陨锨�、占用基本农田、涉及《天津市土地利用总体规划（2006-2020年）》中心城区范围用地调整、属于国家批准的重点项目、对城镇建设用地有重大布局调整或需要报国务院批准的情况下 ，需编制省（直辖市）级规划调整方案。
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规划调整工作的进行，一般分为3个阶段（如图），以天津市县级（市、区）规划局部调整为例，分阶段对规划调整的工作予以说明。
二、规划调整工作潜在的问题
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土地利用总体规划修编的年限为15年，其虽然对区域发展做了充足的预测，预留了一定的建设发展用地指标，但规划的脚步还是赶不上发展的脚步，当今社会的发展瞬息万变，对将来的发展趋势难以把握，即使将规划期内可能建设的区域和重大项目考虑在内，也会有一些不可预见的项目急于发展建设，且在用地预审手续不完备的情况下，依据行政安排或是经济发展的要求，仍能通过对土地利用规划做出阶段性的调整，来保障项目用地发展的需求，导致土地利用规划的科学严谨性受到冲击。
（二）土地利用布局不尽合理
一方面，现有土地利用总体规划建设用地布局与城乡总体规划布局不完全符合。由于两个规划的工作方式和方法的不同、约束性控制指标不同，造成居民点布局、城乡用地布局与建设发展方向存在差异。其次是基本农田布局问题。土地利用规划着重对基本农田�；で墓芸�，虽预留出一定的建设用地拓展空间，但其无法适应小城镇经济建设的快速提升，在一定程度上制约了小城镇的发展。
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通过对天津市建设用地和工业园区的节约集约评价等技术分析，很多地区存在土地利用不集约的问题。虽然规划调整解决了急需建设项目的用地问题，但还存在一些批而未用和粗放浪费用地的现象，因此规划调整要促使建设项目更多的利用存量建设用地，节约建设用地指标。促使产业用地向园区集中，通过严格的用地标准控制，更好地服务于产业集聚，提高产业对土地的利用率，提高土地利用的集约程度。
三、完善土地利用总体规划局部调整工作的对策建议
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加强土地年度计划管理，依据土地利用总体规划与地区经济社会宏观发展要求，编制和实施土地利用年度计划，切实维护土地利用总体规划和土地利用年度计划的严肃性。
加强和改进建设项目用地预审工作，强化建设项目批准、核准、备案前的土地规划审查，凡用地不符合土地利用总体规划的，不得通过建设项目用地预审。认真实施土地用途管制制度，加强农用地转用管理。
严格执行各类用地定额标准和供地政策，认真执行各类用地定额标准，严禁超定额审批供地；避免出现批而未用或粗放浪费的情况，充分利用存量建设用地，确保土地节约集约利用。
建立健全规划调整机制，做到交通、能源等重大基础设施项目，按单独选址项目进行规划调整；一般用地调整项目，按照年度安排，分阶段分年度实施规划调整。
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强化土地利用总体规划总体控制。按照下级规划服从上级规划的原则，严格各区县、乡镇土地利用总体规划修编成果审查，确保上一级规划的各项规划用地指标、主要目标和任务落实到位，使各等级土地利用总体规划有效衔接，同时做好与各行业编制的城市、交通、能源、旅游、生态建设等相关规划相互衔接，从严审查各类规划的用地规模和标准，使土地利用规划成为有机整体。
高度重视保护耕地尤其是基本农田。科学划定基本农田，确�；九┨锊季趾侠�，使各类建设避免占用基本农田，加大基本农田整备区资金投入，加强基础设施建设，提高耕地质量和生产力水平。
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按照上级下达的城乡建设用地指标，将城乡建设用地规模、建设占用耕地规模、人均城镇工矿用地规模设为约束性指标，严格划定城乡建设用地规模边界，明确管制规则和监管措施，控制城乡建设用地盲目无序扩张。同时要适应城乡建设用地发展的不确定性，合理划定城乡建设用地扩展边界。依据国土资源部2012年2号文要求，强化建设用地空间管制，在允许建设用地边界不增加的前提下，合理划定有条件建设区，编制规划调整方案。
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与时俱进，应用现代科技手段，优化管理模式。土地利用规划实施管理转向空间综合协调管理相配套制度机制，利用网络等科学手段纵横衔接，行业管理部门间联动机制，提供合理选址会签、项目设计、审批等实效，精细化科学管理�？缧幸到⒘缤吵锘疲⑼恋乩霉婊嘀频母ㄖ畔⑾低�，上下、横向互动，使规划指导协调的作用得以强化。
