南京市国土资源局雨花台分局 周振全 莫宇
“规划”是全面的长远的发展计划，是在对未来整体性、长期性、基本性问题思考的基础上，设计形成的整套行动方案。土地利用总体规划、城市规划，以及与之相配套的城乡建设用地综合整治规划，和城市建设用地节约集约利用、城市存量土地盘活关系密切。
土地利用总体规划和土地综合整治规划
土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、�；ぴ诳占渖稀⑹奔渖纤鞯淖芴灏才藕筒季�，是国家实行土地用途管制的基础。通过土地利用总体规划，国家将土地资源在各产业部门进行合理配置，首先是在农业与非农业之间进行配置。
从概念上看，土地利用总体规划是对非农业建设用地的增量和增量的时序（节奏）控制。土地管理部门加强存量建设用地的改造和利用，就是要借此形成倒逼城市规划和城市建设工作的新机制。
农村土地综合整治是在一定区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业集聚发展，推动城乡一体化进程的系统工程。
土地综合整治主要任务之一，是整理农村现状建设用地，实际上是要对村镇建设现状中不符合土地利用总体规划的建设用地进行“退建还农”。形成的新增建设用地指标用于城市、村庄建设用地增量的补充，倒逼村镇建设和农田水利建设加快进程，该项工作应由政府牵头，多部门协作，它是盘活存量土地，促进土地节约集约利用的有效途径。由于涉及大量村庄建设用地等的拆迁，需要一定财力，因此，具体实施时应量力而行。
二、城市规划、城市建设和城市产业规划
城市规划是根据城市的地理环境，人文条件，经济发展状况等客观条件制定适宜城市整体发展的计划，从而协调城市各方面发展，并进一步对城市的空间布局、土地利用、基础设施建设等进行综合部署和统筹安排的一项具有战略性和综合性的工作；城市建设是根据规划的内容，有计划地实施能源、交通、通讯、信息网络、园林绿化以及环境�；さ然∩枋┙ㄉ�，是将城市规划相关部署予以实现的过程。
从理论上看，城市规划是在土地利用总体规划确定的城市范围内，进行土地利用的空间布局，城市建设则是有计划地实施城市规划的过程。
城市规划和城市建设对城市规划区内的土地进行建设利用和控制，利用农用地或未利用地时，将受到增量建设用地的控制，一旦增量满足不了需要，其结果有两种可能，一是违法用地现象抬头，一是存量建设用地改造加强。城市存量建设用地的盘活，核心是需要城市规划引领，需要控制增量建设用地、需要加大违法用地查处力度；城市规划越位表现在，突破土地利用总体规划，利用城市规划区外的增量土地进行城市建设，忽视存量建设用地的改造和盘活。
城市产业规划是在明确的区域范围内，立足当地的资源与条件，充分结合外部环境及产业发展现状与趋势，确定适合当地发展的主导产业及培育产业，并对各类产业的发展进行详细规划，理清发展次序，合理进行空间布局，形成完整的产业体系，打造强有力的产业集聚群，让规划最终落脚到重点细分领域、重点集聚区和重点项目上。产业规划的实施可以促进土地节约集约利用，但是产业规划的选址指导思想将直接关系到土地的节约集约利用。从节约集约用地出发，就应该选择“腾龙换鸟”的方法改造低效、高能耗企业，盘活存量建设用地，但是，这种方法往往投资成本高，资金需要量大，土地收益少；若从节约财力出发，就会选择利用新增建设用地，这样投资成本低、资金需要量少、见效快、土地收益大，但是土地资源浪费严重。
三、“两规”的关系对土地节约集约利用和存量低效土地盘活的影响
《土地管理法》规定：“城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划”。
《土地管理法》将土地利用总体规划与城市规划的关系阐述得非常明晰，但现实中两者存在很大差异。
首先， “两规”的衔接存在差异。土地规划以�；ね恋刈试�，保障发展为中心，希望充分利用存量建设用地，节约集约利用土地；而城市规划往往以“经营城市”为出发点，更多地希望利用新增建设用地，获取更多的土地资产收益，而忽略存量建设用地的盘活。
其次，土地管理以土地利用总体规划为依据，以控制增量建设用地为出发点，倒逼存量建设用地盘活；城市规划往往以城市发展为最终目标，突破土地利用总体规划，倒逼土地利用总体规划的修编，致使存量建设用地利用（旧城改造）步伐放缓，最终失去土地利用总体规划的管控作用，。
再次，“两规”的规划部门不同、规划范围不同、规划期限不同、规划指标不同，这些，均使“两规”存在差异性。城市规划应该在土地利用总体规划确定的城市范围内编制，土地利用总体规划应该尽量考虑城市发展的需要，科学确定城市范围，两者应该是相互统一的，但是，现实中两者冲突较大，结果往往是城市规划倒逼土地利用规划的调整修编，“两规”关系颠倒，新增建设用地规模不断扩大，存量低效利用土地难以调整盘活。
四、地方政府为经济发展而干预“两规”修编
土地的资产属性，促使地方政府通过“经营城市”、实施“土地财政”，追求GDP的增长和政府财力的增加，大多数地方政府更倾向于新城建设。利用新增建设用地搞建设，投资少，见效快，收益高，因此，地方政府往往为了“发展经济”，城市边缘不断扩张，“两规”不断修编，形成“寅吃卯粮”的现象。新增建设用地盲目增加，存量建设用地得不到盘活。
综上所述，土地利用总体规划控制建设用地的增量和增速，城市规划则控制存量建设用地的节约集约利用和盘活，控制增量建设用地，可以带动土地节约集约利用和存量低效利用建设用地的盘活；“两规”编制的科学性、年度计划的控制和“两规”的落实，直接影响土地的节约集约利用和存量建设用地的盘活；土地利用总体规划和城市总体规划是具有层级关系的同一体，城市规划和城市建设是对土地利用总体规划中的城市建设用地区域的土地进行城市规划和城市建设的管理和控制，是土地利用总体规划的实现；科学编制“两规”，应有计划地进行新增建设用地投放，减少人为的“两规”修编和调整；“两规”的科学编制、“两规”的执行、“两规”的实施是土地节约集约利用，存量低效建设用地盘活的基础、前提和指导；“两规”的科学编制、落实和协调统一，有利于土地资源的�；�，经济社会的可持续发展，有利于土地节约集约利用和存量建设用地、低效利用土地的调整盘活。
