节约集约利用土地 转变土地利用方式
——6·25全国土地日专家座谈会发言摘登
阅读提示：为纪念第24个全国土地日，6月24日下午由中国土地学会主办，土地规划分会、中国土地勘测规划院承办的6·25全国土地日专家座谈会在京召开。座谈会由中国土地学会副理事长兼秘书长、中国土地勘测规划院院长郑凌志主持�；嵋檠肓斯磷试床抗婊竞屠盟镜牧斓嫉交嶂傅迹嵋榻艨廴恋厝盏闹魈�，“节约集约利用土地，转变土地利用方式”。应邀参加这次座谈会的有6个�。ㄇ�、市）国土资源管理部门的领导和6位业界的专家。各位专家围绕着土地日主题进行畅谈。部规划司司长董祚继作主题发言。
节约集约用地 正酝酿重大突破
国土资源部规划司司长 董祚继
当前节约集约用地正酝酿重大突破。一是各地的丰富实践推动节约集约用地制度机制加快创新。近年来，特别是党的十八大以后，各地节约集约用地涌现大量的创新实践。例如：广东通过旧城镇、旧厂矿、旧村居改造，创新存量建设用地制度，充分盘活存量土地，既节约了土地，又拉动了内需，促进了转型升级，改善了城乡面貌，产生了很好的综合效应；上海提出“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的“五量调控”政策体系，在国内产生了重大影响。另外还有江苏提出“两提升”（提升用地水平、提升用地效益），浙江实施 “亩产倍增”行动计划，山东提高“用地门槛”，湖北以土地利用规划为发展底盘等等。
二是节约集约用地的理念和方式出现了不少积极的变化。近年来通过理论界和基层实践创造性的探索，出现了很多积极变化，在继续重视项目微观层面节约集约管理的同时，更加重视宏观层面的引导。比如通过规模管控倒逼节约集约，通过布局优化实现更大的节约，在不增加建设用地增量的前提下满足经济增长的用地需要等，与过去相比，我们今天在认识上有明显提高。
三是各种节地模式、节地技术大量涌现。城镇、工矿、基础设施各个层面，节地模式和节地技术的推广应用效果很明显，需要好好总结。
四是节约集约用地制度化、法制化建设取得重要进展。在全面总结地方实践经验基础上，国土资源部制定出台了节约集约用地八项制度，最近又颁布实施了《节约集约利用土地规定》，推动节约集约用地走上制度化、法制化道路，随后还将出台具体指导意见，全方位、多层次推进节约集约用地制度建设。
五是党中央、国务院高度重视。节约优先成为国家战略，写进十八大报告，节约集约用地受到前所未有的重视，因此，我感到节约集约用地正在酝酿一场革命性的突破，呈现良好的发展态势。
节地的关键任务在哪里
中国土地勘测规划院副总工程师 研究员 邓红蒂
一是摸清家底。在国土资源“十三五”规划重大专项中，持续部署国情国力调查评价工程，开展土地节约集约利用调查评价项目，摸清土地节约集约利用的状况、潜力及其空间分布，形成覆盖面广、持续性长、社会及公众认可的评价成果，为宏观政策制定、社会公共服务提供科学依据。
二是完善标准。建立规划节地指标控制体系、规划节地评价体系和土地使用标准体系，完善国土空间规划体系，使科学可行的节地指标和标准成为规划核心内容；构建规划节地评价制度，建立不同规划尺度、规划层级、规划类型的节地评价与监测预警体系；扩大土地使用标准研发领域及应用范围，努力覆盖到重大基础设施、新兴产业、民生建设等国民经济各行各业。
三是创新政策。在国家节地制度指导下，注重面上政策实施和地方创新紧密结合，鼓励丰富多彩的节地实践活动，遵循客观实际，对于地方政策实施效果不能进行“一刀切”的考量，对于普适性强、反馈良好的节地政策和技术应予以推广。
四是加强研究。目前节地量化标准、节地技术等基础工作薄弱，许多领域尚属空白，在用定量化的机制来推动管理的科学化方面，还有很大研究空间。应坚持基础研究和管理实际相契合，找出找准节地的标尺，健全完善节地考核机制。
完善规划管理体制 促进土地节约集约利用
国务院发展研究中心农村部副部长、 研究员 刘守英
土地节约集约问题,根本是一个制度问题。党的十八届三中全会对土地制度改革作出了全面部署，为改变土地外延发展、价格扭曲导致的粗放利用以及政府以地谋发展冲动产生抑制，将能真正起到促进土地节约集约利用的作用。随着土地制度改革推进，土地用途和规划管制制度必须跟进。一是处理好土地用途管制、城市规划管制和所有制管制的关系。随着城乡土地统一市场建设，所有制管制会弱化，城市规划的外扩机制将受到约束，土地规划管制对土地权益和城乡用地空间的影响将举足轻重。二是解决好集体经营性建设用地入市与土地规划的关系。集体经营性建设用地无论指乡镇企业用地和农民集体以土地使用权入股联营用地还是指处于经营状态的集体建设用地，都面临大量现状用地与现行规划管制不符的问题。如果真正实现国有与集体建设用地同地同权，新增集体建设用地入市如何纳入规划。 三是征地改革与规划的关系。现在是农转非实行征地进入城市规划，缩小征地范围后，部分建设用地就不需改变所有权性质，但纳入城市规划，就与城市土地国有冲突。以上问题将在城乡接合部地区交汇，这一区域也将成为推进改革、促进土地节约集约利用的主战场。
创新土地利用管理政策
上海市规划和国土资源管理局土地处副处长 江 辉
上海节地政策的主要做法和内容，一是“三个强调”，强调规划引领，强调权益保障，强调公益性责任；“一个确�！保繁Ｓ邢薜耐恋刈试从糜谥С植档姆⒄�，转变管理理念，坚持问题和需求导向。
二是强化规划的引导，在两规合一的基础上向多规合一转变，加强与产业发展、环境�；さ雀骼喙婊南谓樱⑼骋桓咝У墓量占涔婊逑�，同时严格落实四线管控，化解双保难题。
三是强调权益保障，做到两个兼顾。加强城市空间完善、城市功能提升，政府计划统筹，资源市场配置。兼顾政府、园区、土地权利人等主体的利益平衡。学习借鉴兄弟省市先进经验，探索建立权益保障和利益平衡机制，进一步调动市场主体节约集约用地的积极性。
节约集约促转变 节地产出双提升
江苏省国土资源厅规划处处长 倪红升
推进节约集约用地，是江苏的必然选择。我们的主要做法，一是构建节约集约用地制度体系，节约集约用地制度是土地管理制度中的基础制度，多年来，我们在规划、计划、用地标准、市场配置土地资源、考核等方面，制定了一套制度体系。为了更好地贯彻落实批复，我们正在抓紧完善“1+X”的节约集约用地制度体系，江苏的节约集约用地主要是三大战略，我们选择了3个有工作特点和区域特点的区域，不同层面的节约集约用地试点的地区，目前已经印发了江苏省工矿废弃用地管理办法等，这些都是陆续出台的，此外还有7个文件作为配套文件，也在抓紧制定中。
二是强调土地利用总体规划的管控制度，严格执行土地利用总体规划，强化建设用地空间管制，规范土地利用，规范了我们省土地利用总体规划的管理。目前我们正在与省法制办联合制定并将出台《江苏省土地利用总体规划管理办法》。
严控增量撬动存量
浙江省国土资源厅副厅长 马 奇
我省通过加强规划统筹管控来促进节约集约。一是优化国土空间开发格局，规划的科学是最大的节约。二是改进土地利用规划，以有限的增量撬动存量。坚持有压有保，突出重点。将批而未供情况与考核奖励相挂钩，实施计划差别化管理。
创新管理制度和政策引导，实现亩产倍增目标。具体是5个方面，一是严格实施土地用途管控制度，强化城乡建设用地边界的控制，探索在规划中科学划定生态红线、永久基本农田红线，探索县乡级土地利用总体规划和建设用地空间管制规则，防止建设用地无序扩张，研究建立统一的土地用途转用许可制度，简化审批程序，提高审批效率。二是改进管理办法，实施计划差别化管理，有效地整合年度新增计划指标。三是探索土地利用总体规划评估修改制度，我们选取了几个县作为土地利用总体规划调整完善的试点单位，探索规划重心、规划方法、规划内容的3个转变。四是加强动态监测监管，推动管理方式的创新。五是开展先行先试，总结典型经验。
盘活闲置低效用地潜力大
山东省国土资源厅总规划师 宫志强
今年上半年，我们先后对12个省16个开发区的土地利用现状进行了全面深入的了解，并有针对性地推出了盘活低效用地的措施。
第一，闲置低效用地的产业结构差异很大，存在于商品用地等各类用地中，主要集中在房地产用地。
第二，闲置低效用地的成因复杂，主要是四大方面，一是政府原因。土地利用规划的龙头、管控作用发挥不好。城乡规划内容调整太多，导致土地规划布局跟不上，公共服务设施重复建设。二是企业原因。三是市场原因。四是历史原因。
第三，闲置低效用地的认定及处置办法。闲置土地处置有法律依据，但实际处理起来比较困难。低效用地目前没有认定处置的相关法律依据和具体的手段措施，认定难处置更难。
我们考虑闲置低效用地界定要统筹考虑区域差异、发展差异等因素，明确具体的标准、程序再开发利用的具体措施，要紧密结合实际，具体认定闲置低效用地。
我们许多土地已经不是低效用地，已经是无效用地，我们现在只用了闲置低效用地的概念，看看以后无效用地的概念可以不可以用，我们在实验中感觉到，应该有两个层次，第一，使用无效的用地，把无效用地变成有效用地；第二，把低效用地变成高效用地。
落实节约集约优先战略
湖北省土地学会理事长 王启平
湖北省按照中央要求和国土资源部部署，结合湖北实际，在节约集约用地方面，我们作了一些探索，也取得了一些成效。
第一，加强制度建设，有效地用制度规范节约集约用地的行为。2014年，先后以省政府的名义和省国土资源厅的名义出台了3个文件：一是《湖北省人民政府实行最严格节约集约用地制度的通知》、二是《关于节约集约用地的若干意见》、三是《土地节约集约利用的考核办法》。这些制度的出台，有效规范了节约集约用地行为，对强化土地规划管控，土地利用最低投资强度，用地标准，闲置用地的处置，土地利用制度的改革，以及地方政府责任方面提出了明确的要求。第二，开展了节约集约用地模范县市创建活动。全省共有42个县市考核达标，在国土资源部组织的考核中，我省共有10个县市先后被评为国家级节约集约模范县。同时省国土厅也被评为优秀组织奖。第三，打好节约集约的3个攻坚战，一是打好单位GDP地耗下降的攻坚战，二是打好闲置低效用地处置的攻坚战，三是打好土地利用综合监管的攻坚战。建立完善全流程的批复监管体系。第四，开展了节约集约用地四项创新试点。第五，以土地整治为平台，整合资源，在政府的主导下，将增减挂钩、土地整治结合起来，各相关部门“各炒一盘菜，共办一桌席”。
不搞节约集约死路一条
广东省国土资源厅规划处处长 吴建林
近年来，广东省节约集约示范省建设主要做法有以下几点：
一是三旧改造。三旧改造的核心就是让利，鼓励原土地使用者进行改造，政府只是引导，市场运作，通过规划引领。二是耕地�；ぃ饩龉愣恼疾蛊胶馕侍�。率先在全省范围内实行基本农田保护奖励。三是实行差别化土地政策，强化规划和计划管控。我们率先颁发了广东省土地利用总体规划条例，率先建成了管理系统，计划主要是保重点，其他全部分到市县。四是坚持市场配置土地资源，促进节约集约。广东的土地市场发育得比较早，也比较成熟，土地有偿使用制度的改革应该起源于广东。
下一步在节约集约用地方面要有所突破，要学习上海的提法，总量锁定，尤其是广东的珠江三角洲地区，像深圳、佛山开发强度是30%到50%，对于这些地方必须要总量锁定，我们省现在还是规划总量预期，没有达到管控的目的。
私有化不是高效配置 土地资源的必要前提
中国人民大学教授 严金明
私有化不是高效配置土地资源的必要前提，也不是解决中国问题的良策。第一，土地问题不仅仅是经济问题，不能只从经济角度考虑，土地问题还是社会问题，更是政治问题。我们不能简单地从经济角度，而应该考虑到我们的国情和发展阶段等多个方面。私有化也许能够解决一些问题，但不可能解决一切问题。
第二，新中国成立前我们的土地就是私有制，但是土地的效率并不高。当时占总人口90%的是农民，却占不到10%的土地，当时的土地生产效率相当低下，社会矛盾十分尖锐。
第三，西方国家并不是完全的土地私有制，如美国的土地制度，美国58%的土地私有，42%的土地属于联邦等各级政府所有，美国的土地制度更大程度上是混合形态。
第四，大部分发展中国家也是土地私有制，土地的效率并不高，比如说印度、巴西、墨西哥等。
坚持土地公有制度，完善土地使用制度。对土地制度改革的问题，我们要更为谨慎，避免冒进，土地从私有变到公有是很困难的，甚至要通过革命暴力的方式进行，当然从公有变成私有很容易，一夜之间就可能实现。事实上我国的土地从私有到公有，经历了艰苦的国内革命战争，也叫土地革命。几十年来，我国农民生活水平的不断提高，证明了土地公有制是符合我国国情的。
转变观念创新机制是节约集约用地的关键
中国农业大学教授 郝晋珉
《节约集约利用土地规定》已经发布，9月1日起施行。这个规定非常好。
其一，定义了节约集约利用土地，节约集约利用土地是指通过规模引导、布局优化、标准控制等提高土地利用效率的各项行为与活动。从理论和实践上避免了歧义。
其二，利用对象全面，不仅包括增量建设用地，也包括存量建设用地；既包括城镇用地，也包括村庄用地；同时也对农用地、基本农田进行了规定；管控手段全面，包括了规划、标准、市场、行政等。
建设用地指标与人口城镇化挂钩：建设用地增长是不可避免的，关键的问题是要科学合理，要和城市化挂起钩来。各地都可以找出许许多多建设用地需求的理由，但是最根本的是要解决人口进城，人口就业问题。建设用地指标的配置必须和实实在在的城镇人口增量以及就业岗位的增加挂钩。
节约集约利用土地也要十分重视农用地：占补平衡只是被动的行动，提高农用地利用效率，必须下大力气提高农用地的质量，国家应该进一步加大提升农用地质量的投资力度，为农用地节约集约利用提供保障。我国耕地的利用强度已经很大了，许多耕地得不到休养，退化风险增大，只有提高整体质量才能提高抗退化风险的能力，也才有可能在保障农产品总量的同时，实现农用地的休养生息。
约束、激励、协同：多管齐下推动节约集约用地
北京大学教授 林 坚
我的主要观点是：节约集约用地需要约束机制、激励机制和协同机制。
约束机制。高度重视节约集约利用土地，很重要的原因是当前粗放的经济增长方式和资源利用方式已经触碰到资源供给的边界和环境危机的底线。在这种情况下，节约集约用地需要倒逼，需要约束机制。归纳起来，就是“控总量、划边界、定标准、推考评”。控总量，要推动供地总量控制，适当降低土地供应中的新增建设用地比重�；呓�，要强化用途管制制度，优化国土空间格局�；ㄓ谰没九┨锉呓纭⒊窍缃ㄉ栌玫乜⒈呓绾蜕煜�，探索推进土地用途转用的许可规划管理。定标准，要完善建设用地标准规范，真正形成强制执行并定期更新的机制。推考评，健全建设用地节约集约利用的基础信息调查评价和披露机制，推进规划和项目节地评价制度。
激励机制。世界上最伟大的原则是奖励，受到奖励的事会做得更好，谈约束的同时也要谈激励。统筹谋划要激励，盘活存量要激励，依法合规要激励，技术创新要激励。
协同机制。节约集约利用土地关系到政府、企业、千家万户，必须凝聚共识，形成协同机制。一是政府和市场的作用要协同，既要发挥市场配置资源的决定性作用，也要更好地发挥政府的作用。二是政府各部门的职责要协同，节约集约用地不仅仅是国土资源管理部门一家的事，涉及部门众多，必须多部门共同参与、共负职责。三是相关利益主体的行为要协同，节约集约用地要努力培育利益共同体，建立利益均衡机制，从“要我干”到“我要干”。四是创新探索和引导监管要协同，土地问题涉及面广而复杂，节约集约用地制度创新既要鼓励积极有序的创新探索，也要加强系统的顶层设计和有效的监管引导。
土地立体利用的法律表达
中国人民大学法学院教授 高圣平
近年来，社会经济高速发展，在节约集约利用土地的大背景之下，土地利用方式已经由平面化朝向立体化方向发展。我国物权法考虑到土地立体利用的制度需求，已经规定了建设用地使用权的分层设立制度。这一制度面临着以下主要问题：
第一，分层设立建设用地使用权的登记规则，应在三维坐标体系之下展开，由平面界址和竖向界限所构成的垂直面和上、下界限高程平面封闭形成的空间范围就成了新的登记单元。
第二，我国原有供地模式是基于土地平面利用而设计的，权利人取得的建设用地使用权原则上并没有竖向界限。如果供地机关在权利人现已行使的权利空间之外，再次分层出让建设用地使用权，是否需要取得原权利人的同意？在原权利人不同意的情况下，是否需要动用征收权直接取得分层建设用地使用权？如何确认分层供地模式下的土地出让价格？
第三，在土地立体利用的情形下，不同权利人之间的权利冲突必将更为复杂，我国物权法上的相邻权规则不敷使用，是否允许不同权利人之间约定相互之间使用、收益的限制？这一约定是否只有在登记之后才能取得对抗第三人的效力？同一宗地上先后设立的用益物权之间如何确立其优先顺位？如此等等，均须在新规则中予以明确。
