实施耕地多功能管理 保障区域可持续发展
广州大学 宋小青、吴志峰
当前耕地�；ば问�
我国耕地�；ご邮勘；た�，经历了数量与质量保护并重的阶段，当前已迈向兼顾生产能力与生态�；さ男率逼凇Ｈ欢�，耕地冲突并未缓解，相反在近十年愈演愈烈。究其根源在于，最严格的耕地�；ぶ贫仁抵噬鲜且钥刂聘胤桥┗呒飨摺�
试问，耕地因何而形成？最根本的无非两点。一是源自水、土、气、生的区域地理耦合，二是源自生存需求的土地开垦。那么，以控制耕地非农化为纲，势必忽视区域差异与城乡居民需求发展的阶段性。
现实选择在于，将人的需求与区域发展有机结合起来，创新耕地�；つＪ�。对此，欧洲国家，美国、加拿大等北美洲国家，以及日本、韩国等东亚国家的农地�；た梢晕颐翘峁┚榻杓�。这些国家普遍实施了农地多功能管理模式。这一模式代表着农地保护发展的先进方向。理由有三：其一，农地多功能管理强调政策向城乡居民多元需求回归，显化农地的景观、生态等非生产功能的价值；其二，农地多功能管理强调农地多功能价值向农地经营者回归，激发其参与农地多功能管理的积极性；其三，农地多功能管理强调从区域实际出发，将土地规划、土地整治、环境规制、市场调控与农业技术相结合，构建规模化经营的多功能农地。
与以上国家相比，我国耕地�；さ牡スδ芄芾砟Ｊ缴逝ㄖ亍Ｍ怀龅乇硐衷冢浩湟�，政策制定以鼓励生产功能至上为导向，忽视城乡居民对景观、生态等非生产功能的需求；其二，耕地多功能价值显化机制以及向农民的价值回归机制缺失，农民参与耕地保护的动力不足；其三，以控制耕地非农化为核心，政策实施实行全国“一刀切”，忽视耕地�；�、土地规划、土地整治与环境�；�、市场调控、农业技术应用的联动。
在认清以上形势之后，有必要首先辨析耕地与人的需求和区域发展的关系，再谈一谈耕地多功能管理的意义和要点。
耕地是保障区域可持续发展的关键资源环境要素
耕地是可变性最强的土地利用类型，因而对区域发展而言，是多用性最强的载体资源。我国耕地资源的总体状况及改革开放以来的耕地变化态势，使耕地成为保障区域可持续发展的关键资源环境要素。
耕地是保障食物安全及解决“三农”问题的关键资源。尽管贸易可以解决区域食物供给问题，但保有充足、健康的耕地资源是保障食物安全的关键。转型期间，城镇化正加快推进，社会保障体系还不完善，农村劳动力转移的风险仍然较大，“三农”问题的解决对耕地的社会保障功能与经济收入功能依赖较大。
耕地是保障区域建设发展的载体资源。耕地往往是建设发展尤其是居民点及工矿建设的主要来源。1999～2008年，全国新增建设用地占用耕地210.11万公顷。其中，东部、中部、西部地区分别为118.12万公顷、54.09万公顷、37.90万公顷。当前，非土地要素对土地投入的替代能力仍然较低，加之宜建空间狭小及其与耕地分布高度重合，未来一段时期耕地仍然是建设空间拓展的主要对象。而且可以预计，中西部地区快速城镇化将占用大量耕地。
耕地是保障区域生态安全及改善人居环境的基础要素。过去一段时间，为缓解食物及居住用地需求压力，大量自然空间被显著改变，区域生态安全及人居环境受到威胁。耕地以自然生态系统为基础，具有维持生物多样性、调节气候及大气成分、调节水文、生态隔离等功能，对维护生态脆弱地区、城镇密集区、主要交通沿线等区域生态安全具有重要作用。同时，耕地也是重要的文化景观，不仅提供耕作风景，还能传承农业文化与乡村风土人情，是实现人与自然和谐发展、改善人居社会及文化环境的基础要素。
耕地多功能管理是实现区域可持续发展的战略选择
耕地多功能实质上有两层含义。一是耕地利用活动产生多元产出或效应，具有实证性，例如粮食生产功能、生态调节功能；二是人类根据需求或价值观赋予耕地多种作用，具有规范性，例如生态隔离功能、文化传承功能。耕地多功能管理并不局限于对耕地资源本身进行管理，更注重对耕地多元功能的系统管理。也就是说，耕地多功能管理更加关注如何从人的需求出发，协调、管理耕地利用活动，无疑是实现区域可持续发展的战略选择。
耕地多功能管理有利于节约耕地资源。节约耕地资源的关键在于减少耕地占用、遏止弃耕。建设占用与生态恢复占用是耕地占用的主要类型。耕地多功能价值显化是耕地多功能管理的前提。前者必然导致耕地用途转换成本上升，从而遏制建设扩张对耕地的无序占用。耕地多功能管理注重保护并发挥耕地生态功能。这就意味着，耕地也是生态空间的重要组成部分。那么，生态恢复并不一定要占用耕地来发展林草地等自然生态空间。这就使减少生态恢复占用耕地成为可能。弃耕的根本原因在于农业比较利益低下。重视耕地多功能价值向农民回归是决定耕地多功能管理成败的关键。这种价值回归能切实促进农民增收，提高农业比较利益，从而遏止弃耕。
耕地多功能管理有利于转变生产方式。农地规模经营与发展有机农业是欧洲国家，美国、加拿大等北美洲国家，以及日本、韩国等东亚国家农地多功能管理的共同策略。耕地规模经营不仅可以提升耕地利用的规模效益与竞争优势，而且可以优化耕地空间布局，促进生产方式转变。据统计，1947～2010 年，日本都府县经营面积≤0.5公顷的农户减少了85.81%，而经营面积≥2公顷的农户增加了31.75%；北海道经营面积≤1公顷的农户减少了93.68%，而经营面积≥10公顷的农户增加了136.36%。1979～2010 年，法国经营面积<20公顷的农场减少了72.43%，而≥200公顷的农场增加了274.55%。1990～2007年，德国经营面积<5 公顷的农场减少了61.77%，而≥50公顷的农场增加了51.53%。1981～2007 年，瑞典经营面积2.1～5.1公顷的农场减少了70.73%，而>100公顷的农场增加了9.45%。1974～2007 年，美国0.40～72.44公顷的农场减少了13.40%，而≥404.70公顷的农场增加了13.55%。有机农场是城乡居民消费需求升级的产物，也是推进环境友好型土地利用、提升农业综合效益的载体。2005～2010 年，日本有机农业用地面积增加了17.18%。2000～2010 年，法国、德国、瑞典分别增加了128.54%、81.44%、151.79%。2000～2008 年，美国有机农业用地面积增加了171.16%，其中，有机耕地面积增加了287.77%。
耕地多功能管理有利于增进社会福利。耕地利用冲突是耕地�；っ媪俚闹卮罄Ь�。例如，农业生产导致的耕地退化甚至污染与环境保护、生态保护、食品安全保障的冲突，耕地资源配置过程中农民之间及其与农民集体、地方政府之间的冲突……耕地利用冲突的产生主要有三大原因。一是耕地资源配置不当，二是耕地利用外部性问题得不到解决，三是耕地价值或耕地利用收益分配失衡。耕地多功能管理旨在通过优化耕地多功能配置，引导耕地利用合理竞争，协调耕地利用冲突。那么，冲突的解决必然提升耕地对利益相关方的效用，从而增进社会福利。
实施耕地多功能管理的要点
实施耕地多功能管理意味着转变当前耕地�；つＪ�。从欧洲国家，美国、加拿大等北美洲国家，以及日本、韩国等东亚国家经验来看，需要将规划配置、生产技术改进、市场调控、政策协同等纳入耕地多功能管理的统一框架下统筹考虑，切实加强多方联动。但最关键的，我认为，应当解决好以下四类问题：
耕地多功能配置问题。耕地多功能配置应当着重解决空间上和农户间的多功能配置问题。耕地多功能的空间组织大致包括两种形态。一是功能相对单一但功能各异、彼此分离的耕地地块在空间上嵌套组合；二是多功能耕地地块的空间融合。在第一种形态中地块本身的多功能并未实现，而且地块大多归属不同的农户，地块之间的生态联系、经济与社会要素的交往较弱。在第二种形态中，地块本身不仅实现了多功能利用，而且地块大多归属同一农户或农场，地块之间具有充分的生态联系、经济与社会要素的交往。显然，耕地多功能配置应当以第二种形态为目标。这就首先要求，第一，做好耕地多功能规划。按照城乡居民需求，设计耕地多功能体系，建设多功能耕地地块�；ǜ刂鞯脊δ芾嘈颓�，同一区片的地块原则上由同一农场或农户经营。区片之间的主导功能避免竞争性，强调互补性。第二，做好土地整治工程。将地块之间的生态联系纳入土地整治生态工程设计体系，建设高标准多功能农田，促进多功能地块的空间融合。将土地流转、耕地规模经营纳入土地整治规划指标考核体系，促进生产要素在多功能地块间有序流动与共享。
农业生产方式问题。转变农业生产方式是实现耕地多功能价值的必然要求。一是加强耕地利用的环境规制，严格限制低成本、高化学投入的传统温室、大棚等形式农业发展。二是大力发展有机农业，积极培育中、小、微型企业规�；挠谢┏�。三是要因地制宜地拓展以耕地为依托的产业业态，推进农业与休闲观光、乡村旅游等第三产业融合发展。四是推动生产要素有序流动，实行土地、农民、农场融合发展，鼓励农村土地股份化、农民身份职业化、农场经营企业化、农场生产多功能化。
农民参与积极性问题。激发农民参与耕地多功能管理积极性的关键在于，建立稳定、可行的耕地多功能价值回归机制。第一，加强农场与餐桌、社区对接，对绿色、有机农产品实行价格支持。第二，逐步发展城乡统一的土地生态经济市场。借鉴美国生态系统服务市场、最优管理实践、综合害虫管理经验，以政府管控为主导，逐步将耕地的非生产功能例如水质净化、CO2调节、水文调节、生物多样性保护、耕作景观供给等作为生态信用，纳入市场交易范畴。积极培育以生态信用为交易对象，由开发商、公用事业者等购买者，农户、�；ぷ橹认壅�，以及第三方组织、经纪、融资方等市场服务机构组成的耕地多功能市场，逐步建立城乡统一的土地生态经济市场。第三，加大农民参与补贴力度。将耕地非生产功能的价值纳入现行强农惠农富农政策体系，建立并完善耕地多功能价值向农民的回归机制，加大对耕地直接经营者参与耕地多功能管理的补贴力度。
政策保障问题。第一，夯实农场集体土地确权登记成果，赋予耕地切实明晰、可行的产权保障。第二，完善《城乡规划法》，将土地多功能规划纳入城乡规划体系，确立耕地多功能规划作为土地多功能规划的专项规划地位。第三，出台《土地整治法》，将土地多功能整治纳入土地整治范畴，明确多功能农田生态工程、推进农村集体土地流转等重大政策，赋予土地多功能整治的法律地位。第四，整合现行强农惠农富农政策资源，将农民参与耕地多功能管理的积极性问题作为中央1号文件创新“三农”政策的常态议题。第五，完善现行高标准基本农田建设体系，推进高标准基本农田建设向高价值多功能农田建设转变。
