推进土地整治机制建设的意义、问题与对策
国土资源部土地整治中心 高世昌
一、推进土地整治机制建设的意义
（一）经济社会发展对土地整治提出了新的需求
当前，我国正处于工业化、城镇化、农业现代化和信息化同步加快发展的特定历史阶段，各类建设必然会占用土地或部分耕地。未来一个时期，现代化建设的速度不会放慢，保障粮食安全、生态安全的要求不可能降低，工业与农业争地、城镇与农村争地、生产生活生态之间争地将不断加剧，土地资源供给紧约束的局面将更加凸显。国家将土地整治作为破解现代化建设进程中土地利用问题的政策工具，作为夯实农业现代化发展基础、促进农村发展的重要措施，批复了《全国土地整治规划》，颁布了《土地复垦条例》，要求加快农村土地整治，大规模建设旱涝保收高标准农田，着力提高耕地质量，促进土地适度规模经营。这给土地整治工作带来了巨大的压力和新的发展机遇，必须推进土地整治管理方式和实施模式创新。
（二）土地整治的内涵不断丰富和外延逐步拓展
为有效支撑经社会发展，我国土地整治内容从初期的农用地整治为主向农用地和集体建设用地综合整治转变，并与增减挂钩政策相结合，优化城乡建设用地结构，拓展建设用地空间，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，进一步显化农村集体土地使用权价值，推动城乡经济社会一体化发展；土地整治目标从早期的单一追求补充耕地向建设性�；じ�、提高耕地综合产能、改善农村生产生活条件和生态环境等多目并重标转变，促进城乡统筹发展，夯实现代农业发展的物质基础，推进新农村建设和新型城镇化建设。要肩负这些时代责任，必须调整不适应的管理制度，推进机制改革创新，充分发挥土地整治功能。
（三）建设美丽中国要求土地整治发挥更大作用
尽管我国疆域辽阔，但适宜大规模开发利用的国土空间较为有限，据有关研究，仅为180万平方公里。要在此范围内，完成我国工业化、城镇化、信息化和农业现代化，必须进一步转变经济发展方式，着力提升土地资源的承载能力，既要不断提高人们的福祉，又要留下山清绿水、天蓝地美的生产生活环境，必须加强生态环境建设，防止水土流失，保护生物多样性；大力推进工矿损毁土地复垦，加强废弃土地再利用。这要求不断创新土地整治理念，充分运用现代高科技手段开展土地整治，提高土地整治工作科技含量。
土地整治工作虽然有自身发展规律，但在经济社会大系统中，其目标必然随着经济社会发展的需求进行调整，才能有效满足经济社会发展的需要，充分发挥土地整治的价值，土地整治事业才会与经济社会发展协调。
二、土地整治机制建设存在的问题
这些年来，尽管国家在土地整治机制建设方面进行了大量的探索，但主要集中在土地整治系统内部机制的建设方面，与经济社会发展的要求存在较大差距。
（一）土地整治与经济社会发展联动机制缺乏
不同经济社会发展阶段对土地整治需求的重点、规模是不同的，土地整治工作的目标和任务也是不一样的。目前，未建立经济社会发展对土地整治需求的内在联系机制，难以准确量化土地整治对经济社会发展的贡献率。土地整治目标主要是依据年度新增费征收情况，按照“以收定支”方式确定，整治内容仍限于新增费使用政策规定的范畴，导致土地整治目标、时序安排等缺乏连续性和稳定性，不利于充分发挥土地整治对经济社会发展的支撑作用。
（二）开展土地整治工作的动力机制亟待强化
动力机制包含内在动力和外在动力，是推进土地整治事业发展的力量源泉。虽然土地整治上升为国家战略，但在一些地方党委、政府并未将土地整治工作摆在重要位置，推进力度有限，造成新增费用不出、大量结存现象；在一些地方主要靠履行耕地占补平衡法律义务、落实省级政府耕地�；つ勘暝鹑蔚刃姓仆贫驮黾豕夜痴咔�。目前，亟待强化政府主导的土地整治工作机制，落实共同责任，加强部门之间的协调配合，形成推进工作的合力，避免国土资源部门单打独斗现象；亟待发挥市场机制的拉力与社会投资的合力，完善投资者权益�；ふ吆筒普虢鹑谥С值认喙丶だ撸回酱銮靠萍即葱碌那�，加强人才培养，增强事业发展后劲。
（三）开展土地整治工作的配套机制亟需推进
配套机制主要是创建有利于土地整治工作顺利开展的政策环境�？雇恋卣紊婕啊芭┐逋恋亓髯�、人往哪里走、资金从哪里来”等问题，涉及农民土地权益�；ず团┟癯ぴ渡频壬畈愦挝侍猓枰彝酵平┐寮逋恋厥褂弥贫�、农村户籍制度和社会保障制度改革进程。需要尽快完善土地整治与相关产业发展规划的衔接机制，确保经过整治后的耕地不被新的建设占用；建立农地农用的财政补贴政策，确保整治后的耕地得到有效利用和�；�，长期发挥效益。
（四）开展土地整治工作的约束机制亟需完善
约束机制是保障土地整治工作符合预期目标、规范有序开展的必要手段，包括宏观调控、责任追究、违规处罚等硬约束措施。在执行土地整治管理政策和技术标准等方面，一些地方存在较大随意性，项目前期准备不充分、选址不科学、公众参与有限；个别项目出现建设任务缩水、工程质量不达标、资金使用不规范和群众权益维护不够等问题，均与约束机制的健全有关。目前国家层面未能建立一套清晰和明确的约束机制，约束边界不明，地方难以有效遵循，影响土地整治工作科学管理和精细化管理。
（五）开展土地整治工作的保障机制严重不足
主要表现在土地整治法制建设严重滞后，专业机构和社会服务机构建设不足。目前，国家层面没有制定土地整治法律，不能有效协调土地整治权属调整与土地承包经营法和物权法的有关冲突，制约土地整治促进耕地规�；�。土地整治专业机构建设缺乏政策支撑，承担土地整治工作力量明显不足，中介服务机构市场准入机制缺失，很大程度上影响土地整治专业机构服务水平的提升和诚信体系的建立。
三、推进土地整治机制改革创新的有关对策
（一）总体思路
以科学发展观为指导，以满足经济社会发展需求为导向，以调动各级政府开展土地整治工作积极性为举措，推进土地整治理念、管理体制和实施方式创新，统筹协调各部门的关系，落实共同责任，推进相关配套制度改革；加强对土地整治工作的引导和调控，严格实施监管，规范运作；推进土地整治专业机构和能力建设，加强对中介服务机构管理，着力推进土地整治科技创新，提高技术装备水平；切实维护农民和投资者合法权益，积极营造土地整治事业发展的良好环境，为土地整治事业发展提供制度保障，全面构建土地整治事业科学发展的新机制。
（二）建立土地整治机制体系
随着土地整治实践的深入和认识的深化，土地整治是一个开放的系统，与经济社会发展紧密联系，其目标应与社会需要协调，并需要有良好的外部环境；土地整治系统内部需要有明确的工作目标，需要建立各种机制，才能保证系统有效运行。当系统内外机制协调、均发挥正能量时，土地整治事业将快速、健康发展。依据学术界研究成果和工作实践，推进土地整治事业发展，当前应重点完善8个机制，系统内建立动力机制、实施保障机制、约束机制和评价机制，系统外建立协调联动机制、政策配套机制、社会沟通机制和绩效发布机制（见下图）。
（三）完善土地整治机制内容
由于经济社会发展在不同阶段，对土地整治的要求和重点不同，其机制发挥的作用也不一样，当前应区分机制建设的层次和重点。在外部环境方面，应重点分析经济社会发展的需求目标，研究建立经济社会发展对土地整治需求的对应关系，构建二者联动机制，为科学确定土地整治目标服务；推动土地整治相关配套机制建设，创造有利的政策环境；建立土地整治工作与社会定期交流机制和绩效发布机制，提高社会各界对土地整治的知晓度，营造有利于土地整治法制建设和工作开展的软环境。在土地整治系统方面，应重点完善动力机制、保障机制、约束机制和评价机制，细化有关内容；区分国家层面、省级层面、市县级层面在机制建立健全方面的工作，形成全国土地整治机制建设合力，确保土地整治工作整体推进，可持续发展。
