借鉴国外经验，促进上海农地流转
上海市土地学会城镇发展研究专业委员会 马佳
一、上海农地流转存在问题
近年来，尽管上海政府不断加大对农地流转问题的关注度和投入度，上海的农地流转仍存在诸多问题。
（一）农地流转价格定价机制不完善
根据对浦东新区大量农业经营主体的问卷调查，结果表明，农地流转价格是影响农地转出的重要因素。农地具有多重功能（包括提供生产收益、安全农产品、就业机会、生活保障等），多数农户在农地上追求的是非生产性收益，而通过行政调整形成的农地流转价格不能充分体现这部分收益。非生产性收益中，最重要的是农户能以最短时间、最低成本顺利收回农地进行直接经营的能力，因此，很多农地流转意愿不强烈的农户，即便流转也只倾向于短期流转方式。
合理的农地流转价格能促进农地流转，不合理的农地流转价格会弱化流转意愿，价格过高会抑制农地流转的需求方，而价格过低则会打压农地流转供给方的积极性。不同的区位、流转后用途、农地基础设施、农民对土地的观念等都会对农地流转价格产生影响。理论上看，区位越好、流转后用途的预期收益越高、农地基础设施越好，农地流转价格越高，但现实操作中，农地流转价格高低不一，并未真正反映其市场规律，不利于维护流转双方利益。
（二）农地流转补贴政策有待调整
农地流转补贴政策目标是加速农地流转，以适度扩大农地经营规模，保障种植农户收入达到农村居民家庭的平均水平，保障国家粮食安全。但现行的农地流转补贴政策并未有效促进农地转出意愿，不少农户认为农地流转补贴标准过低，农地流转补贴政策有待进一步调整。
（三）农地流转中介组织建设有待加强
虽然浦东新区设有镇农村土地承包经营权流转管理服务中心，但其目前仅履行了收集发布农地流转信息、调解农地流转纠纷的职能，发挥农地流转市场中介组织功能的仍主要是村委会。尽管村委会充当中介组织有较高的权威性，可降低农地流转中的不稳定因素，较易推动农地流转，但其也有自身的利益取向，存在一定弊端。
（四）农民就业、农田基础设施问题有待进一步解决
不少农民因为“没其他事做”而不愿意转出农地，这部分农民为农业隐含剩余劳动力。促进农地流转，清除这部分农地的转出障碍，核心是解决农民的就业问题；一些农田基础设施很难满足规模经营的需要，是很多有转入农地进行规模经营者顾虑的很重要的问题，因此，农田基础设施问题也亟待解决。
二、国外相关经验
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欧盟的农民提前退休计划，主要目的是补贴放弃务农并将土地流转出去的年长农民，鼓励那些能提高农业生产率、经营良好并能持续务农的农民替代那些年长的农民，提前退休农民原有的农地仍保持农业用途，或者转为自然�；で餍菹杏猛镜纳�。
农民提前退休计划在30多年的发展中不断完善，1999年欧盟规定了农地转出者不能低于55岁，且在流转时年龄未达到正常退休年龄，必须前10年一直在从事农业，停止所有的商业性农业活动，并把他们的土地流转给合适的转入者，转入者必须在农场从事农业不少于5年，其在农场经营中的经济表现及农业技能是能否接收流转土地的资格考量之一。
2000-2006年度，该计划向那些55-66岁之间的、将农场流转给符合资格的年轻农民的转出者，提供了年最高可达1.5万欧元的养老金。农场流转的途径有赠予、出租及出售。退休金按月支付，支付最长年限为15年，但申请领取养老金的人不得超过75岁，或者说领取养老金的总额不超过15万欧元。当领取者已经超过国家规定的退休年龄时，领取者只能领取国家养老金和提前退休金之间的差价，作为国家养老金的补充。
欧盟不同成员国对农民提前退休养老金补贴的政策和金额也各有不同。欧盟委员会在2006年后农村发展建议中将养老金增加到18万欧元。
（二）日本经验
日本通过农地保有合理化法人实施农地流转补贴，成效显著。（1）农地保有合理化法人在农地流转中具有中介功能，如：为城市中的遗产继承者提供土地租赁服务，为农地租赁和买卖的双方进行数量和时间上的调整，帮助完成跨地区的农地交易，利用手上的临时储备地为周围有插花地的农户提供换地服务等；（2）政府通过农地保有合理化法人发放一般的农地流转补贴。根据租期的长短，给予出租户相应租金补贴，如果出租时间在3-6年，出租户可得到每1.5亩1万日元的政府补贴，6年以上的，补贴为每1.5亩2万日元。如果出租的农地数量较大，根据不同租期在各自补贴标准上向上浮动。对卖掉农地从而放弃农业的农户，一次性给予62万日元的退耕补贴。如果租入农田面积较大、接受农户委托经营的数量较多，或者购买的农田数量较大形成一定规模的，政府也通过农地保有合理化法人，根据情况给予租入者和购入者农地经营补贴。（3）农地流转税收方面的优惠政策。日本“农地收购协议制度”规定，凡出售者通过农地保有合理化法人与当地农委签订农地买卖合同的，在所得税计税扣除额的优惠上可由800万日元提高到1500万日元。作为购买方的农户从农地保有合理化法人处购入土地时，在登记许可税、不动产获得税、土地增值税、契税等方面都可获得优惠。在符合一定条件的情况下，扩大经营规模的农户还可获得农机设备的优先租赁权。（4）农地流转租金支付方面的优惠。在农户向农地保有合理化法人租出农地时，农地保有合理化法人在国库补助金的扶持下，可向出租农户支付全部年限的租金，对通过农地保有合理化法人租入农地的农业经营者，可分期、分批支付土地租赁费用给农地保有合理化法人。
（三）越南经验
越南实行土地国有制，鼓励农户通过互换方式进行农地流转，即“换田聚地”政策，具体措施主要有以下5点：（1）政府成立专门领导小组指导确定农地互换标准，包括土地肥力、等级、互换系数；（2）政府鼓励非农就业且已有稳定收入的农户将土地流转出去，为这部分群体提供福利包，农民自动转换为市民；（3）鼓励暂时不愿意转让土地的农民通过出租、入股等形式适量集中土地；（4）政府开展农田水利等基础设施建设，对农地进行重新规划与整理，实行连片分配，保证农户新分配的土地面积不减、肥力等级大致相当；（5）政府重新对每块土地发放土地使用证予以承认。该政策不触动农民的根本利益，每户农民在交换土地前后的土地总量基本不变，土地质量有所提高，受到农户的支持与认可。
三、政策建议
（一）建立与农地流转市场相匹配的价格体系
应在日益规范的农地流转市场，建立与农地流转市场相匹配的价格体系。不同的农地流转形式，农地流转价格也不尽相同，从本质上看，农地流转价格是一定年限内农地使用权的收益价格。农地流转双方都能接受的价格是流转进行的关键，应采用科学模型，选取权威数据，合理制定政府引导价。农地流转合同必须附有政府评估机构出具的流转土地价格评估报告。浦东新区农村经营管理站应通过平台及其他手段实时监测农地流转价格，准确掌握变动趋势，及时分析价格变动的影响因素，建立模型修正机制，以合理引导流转价格实现形式。
根据调查，目前浦东新区主要的流转方式为出租，租金即承包经营权的出租价格，体现的是农地生产收益权价值。此处，农地流转价格的价值基础应为生产收益权价值与社会保障价值。
确定农地流转价格（转包价格）模型：
其中，
为单位面积农地的生产收益权价值，
是单位面积农地的基本生活保障价值和就业保障价值之和， r为土地还原利率（安全利率加风险调整的利率），n为农地使用年限。
（二）调整并完善农地流转补贴政策
一方面，现行的农地流转补贴政策并不能有效促进农地流转，从促进农地流转的角度看，这项政策的调整是低效的，但能为转出者提供一定生活保障，保障粮食安全�？山岷吓┗б庠福猿な逼�、大面积的转出、转入行为适当提高补贴标准。根据流转方式不同，给予不同标准的补贴，如可给予转包和出租土地的主体双方不低于亩均500元的流转补贴，给予转让土地的农户亩均10000-15000元的资金补贴，给予入股农户亩均不高于300元的流转补贴等。根据不同农地用途，给予不同标准的补贴。逐步实行日本的农地流转变相补贴政策——由农地流转中介机构一次性给予转出者年限内全部租金，对转入者逐年收缴应缴的流转费，凡经由各地中介机构转入土地扩大规模经营的农业经营者都应享受金融贷款以及农产品价格�；さ确矫娴挠呕�。
另一方面，可借鉴欧盟经验，针对符合一定条件的、有放弃务农意愿的农民提供相应补贴，鼓励其将农地转入到有经营能力的经营者手中，补贴以退休金的方式按月发放，标准是能够满足农民的基本生活水平。
（三）加强农地流转中介组织建设
中介组织发挥专业机构的优势，规范和畅通市场交易，从而有利于减少农地共需双方的信息搜寻成本、交易成本等。应由农委牵头、农民个体入股的方式成立农地流转中介组织，在农委和农户的共同管理下，中介组织对服务对象收取有关费用。对将农地流转给中介组织的农民给予一次性支付流转费的优惠，同时，中介组织可以借贷资金转入土地，政府财政承担在其中间保有期限内的利息支出，同时还补贴中介组织的员工工资。农委则负责对中介组织资格、经营范围、服务费用等进行审核，规范管理中介组织。
（四）加大资金与政策支持力度
对有农地转出意愿的农民，加大对其非农就业的资金和政策支持力度，根据农民不同生活特点，提供相应技术、技能培训支持，增强农民就业能力，为其就业和创业提供一定的政策支持、信息渠道与经济资助，同时，加快新型城镇化建设，创造有效就业岗位，吸纳农村剩余劳动力，为农户退出务农营造条件；加大对农田基础设施的投资建设，为促进农地转入奠定基础。
