加强农村闲置土地监管，盘活存量集体建设用地
上海交通大学新农村发展研究院 高岩
我国人口众多,土地资源匮乏,土地闲置已成为资源管理和利用中的一个突出的问题。它不仅浪费了宝贵的土地资源，加剧了人地矛盾，更给城乡和谐发展带来严峻的挑战。尤其在城市郊区,随着城镇化的不断推进，城市经济建设和农产品保障供给都离不开土地，对土地资源不断增加的需求压力更加凸显了解决土地闲置问题的紧迫性。
一、对集体闲置建设用地重视不足
土地闲置大致可以分为城市“闲置土地”和农村“闲置土地”两类。农村闲置土地的情况更为复杂，可再分为闲置耕地和闲置非农建设土地。而闲置非农建设用地还可以进一步分为闲置宅基地（农民住房）和闲置非宅基地(各类房屋建筑)两类。目前，我国对城市土地闲置（政府批准出让土地使用权后未经开发的土地）、各地农村农用土地抛荒和村庄宅基地空置的问题都给予了较多的关注，但是对城市郊区农村非住宅用房空置造成的集体建设用地的闲置问题至上而下都没有引起足够的重视。
首先，国家在制度层面上对农村集体建设用地的闲置问题至今还缺乏统一的界定和处置的相关法律依据。2012年5月，为促进闲置土地有效利用，解决我国经济发展新时期出现的问题和矛盾，国土资源部修订了1999年颁布的《闲置土地处置办法》。新《办法》就闲置土地处置相关热点、焦点、难点问题明确了政策界限和要求，为闲置土地的处置提供了新的法律依据。该《办法》第二条还对闲置土地给出了明确的界定。提出：本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。可见，该《办法》是针对城市闲置土地，即国有土地的。相比之下，目前对农村集体建设用地的闲置概念以及处置办法尚缺乏统一的认定，仅在《办法》第三十一条中提出了指导性要求：农村集体建设用地闲置的调查、认定和处置，参照本办法有关规定执行。这显然无法对农村集体建设用地的监管提供明确的法律和制度依据。
其次，在地方管理层面上，各级负责人往往认为闲置的农村集体建设用地总体体量小，不值得关注，各级相关部门对这部分闲置土地疏于监管。在上海涉农区县的调查发现区县级（含）以上相关负责人在问及当地农村闲置集体建设用地时都表示没有或非常少。他们还补充说，这种情况在早些年是有的，但是近年来上海城镇化发展迅速，对土地的需求远大于供给，能用的土地早就开发利用了，怎么会有闲置土地？近些年来，由于外来务工人员的不断涌入而出现的‘城中村’现象（宅基地过度利用）更加强化了对城郊闲置集体建设用地总量不大的认识。然而事实的确如此吗？近期上海的一项研究表明，仅在崇明县新河镇新梅村一个村就有27处闲置的生产队仓库和打谷场（总面积约40.5亩）以及1处非耕闲置地（30亩）。以这个数目估算，城市郊区近1702个行政村（2011年数据）其闲置的农村集体建设用地不容小觑。
二、对闲置集体建设用地缺乏监管
目前上海尚缺乏对集体闲置农用土地的全面统计和监管，但是2011年底开通并投入使用的上海市农村集体‘三资’监管平台在资产管理�？橹屑锹剂瞬糠旨逑兄梅课萁ㄖ嘧什那榭�。由于这些房屋和各类建筑长期空置，其使用价值并没有真正实现, 因此土地真实功能也没有得到实现, 其本质上属于闲置。 根据上海市农经总站的统计，目前‘三资’监管平台中记录的这类闲置集体资产有796处，每处的占地面积从几平方米到几千平方米不等。
应当注意的是，‘三资’监管平台记录的集体闲置资产并不完整， 也欠准确。主要表现在，第一，该平台主要用于村，镇级集体资产的监管，市郊大部分队级闲置资产目前没有录入平台。比如，在崇明县长兴镇约1/3闲置资产都是队级的，总数有63处，长期处于监管之外。第二，‘三资’监管平台虽然是个实时动态信息平台，但是目前在闲置资产管理中缺乏及时更新和维护，不能及时、准确地反映闲置资产的现实状况。第三，该平台的相关数据在录入时缺乏统一的标准。如在统计闲置资产占地面积时计量单位不一，有的基层部门用‘平方’，有的用‘间’、‘块’、‘幢’等，还有的无计量单位，加大了了解闲置资产确切信息的难度。因此，‘三资’监管平台现阶段尚不足以对闲置集体建设用地进行有效的监管。不过，从目前掌握的资料看，集体闲置资产（尤其是队级资产）长期游离于监管之外，上海市农村集体闲置建设用地的规模被严重低估了。
三、闲置集体建设用地再利用的障碍
笔者在实地考察上海市郊闲置集体资产的基础上发现，集体闲置建设用地的重新开发利用存在以下一些困难。第一，地理位置偏远，经济发展落后往往是农村集体资产闲置的主要原因之一。在偏远的郊区农村，基层获得的信息量有限，很难通过自己的力量为闲置资产找到合适的承租方。第二，很多农村集体闲置资产都是人民公社时期遗留下来的，多为一些废弃的表房间、加工场、机口场地等，这些建筑面积狭小，房屋破旧，很多是闲置多年的危房，基层负责人表示如不翻修没有利用价值。第三，资产集体所有的权属是这些闲置建设用地重新开发利用的最大障碍。闲置的资产正是因为是集体的，才一直无人过问�；悴棵湃衔绻歉鋈瞬撇�，可以收集、整理之后出让、出租，但是集体资产是不能随便处理的。所以基层一直在等上级政府的处置决定，这样一搁置就是20、30年。
我国集体资产产权主体不明一直是有待解决的问题。 农村集体经济组织虽然有“乡（镇）、村、队”三级之分，但是这里的“集体”是个相当模糊的概念，笼统地讲，都叫做集体资产，但是哪一级组织是哪些集体资产的产权主体，换言之哪些房屋建筑属于哪级集体组织非常不清晰。 特别是人民公社制度取消、联产承包改革之后，资产虽然都是集体的，但是归哪级集体所有，都不明确。这种模糊的所有权造成了“集体共有，人人没有”或“人人有份，人人无份”的局面。在实际操作中，集体利益往往掌控在“实际操作者”手中，而闲置的资产则成了“人人共有，人人不管”的集体“麻烦”。在日常管理中，集体产权主体的模糊性不仅使各区县在统计闲置资产的时候没有统一的标准和口径，造成很多队级资产游离于监管之外。更为严重的是，集体资产派什么用场，怎么用都没有人管, 没有人关注。一些基层负责人表示对于集体资产，谁代表集体行使权利，如何处置、老百姓是否认可，都存在问题。
四、盘活集体闲置建设用地的对策建议
上海处在我国城镇化发展的最前沿，土地早已成为稀缺资源。虽然农村集体建设用地相比城市建设用地体量小，不容易引起关注，但是上海的土地资源更加匮乏，不但要用好每一寸土地，更要有“化零为整”的思想，不断开发土地存量。鉴于目前集体闲置建设用地在监管中存在的问题和重新开发利用的障碍，笔者认为应该着手从管理和制度两方面着手解决。
在管理层面上，“三资”监管平台是目前已有的可以对闲置集体建设用地进行全面监管的有效途径，主管部门应充分利用好这个平台。 这不仅包括加强平台的规范化应用和统一管理，解决目前信息录入不全，数据处理不规范，统计口径不统一等问题；更包括上级部门通过平台给基层足够的支持，利用“三资”监管平台对全市农村集体闲置资产进行全面而实时统计，更有效地将可能的承租者介绍给基层，解决农村闲置资产利用中存在的信息不对称的问题，让“三资”监管平台发挥更大的作用，让闲置的集体土地重新利用起来。
同时，在制度层面上，要改变目前农村集体建设用地的闲置状况，需要从国家到地方给以有利的法律，法规支撑，完善国家对闲置农村集体建设用地的管理。将农村集体建设用地的闲置问题纳入《闲置土地管理法》当中去，对农村集体土地的闲置给予明确的界定、制定具体措施，处置和利用好集体闲置土地。另外，在更高的层面上修正相关的法律法规，如明确“集体所有”的产权主体，将有助于解决农村集体建设用地的闲置问题。
十八届三中全会提出了我国深化改革的方向，其中农村土地改革是重要的一环，关系到我国经济的进一步发展。对于上海来讲，解决好农村集体的闲置土地，可以将土地复垦，增加耕地面积以保障城市日益增长的粮食需求；可以将农村集体土地用于发展集体经济，增加农民收入；还可以利用集体建设用地的存量促进城镇化建设，避免快速城镇化中城市的无序扩张。这些都将提高土地的利用率，促进上海经济的进一步发展。
