上海劳动报社 郁忠华
这些年，对地方政府最时髦的一个批评，莫过于“土地财政”。批评正确与否不论，土地出让金成为当下地方政府主要收入来源之一，大抵是事实。土地资源既是重要的财源，如何更为有效地加以利用，从中获取更多的利益，地方政府自然要颇费思量。
新增工业用地的“弹性出让”，是地方政府在土地利用方式上的最新尝试。
手头的一个案例，来自上海。2014年12月30日，上�？死垂韭蛳铝宋挥诒ι焦ひ翟扒鼻囊豢楣ひ涤玫�。这桩普通的买卖之所以引人关注，是因为这块土地的使用年限只有２０年。早在2014年3月，上海对外发布了发布为期２４个月的试行政策，将新增工业用地（直接由政府出让）的使用期限由原先的５０年缩减至２０年。不过时至今日，市场上出让的工业用地，大抵依然是５０年期限的工业用地。宝山工业园区此番出让的这块土地，是实践新政的首幅工业用地。
从成交的数据来看，该地块以１７４０万元成交，单价约为５８万元／亩（８７０元／平方米）。有市场机构认为，这一价格与此前５０年期同类项目的成交单价水平相当，因为同片区内２０１３年出让的两宗地块均价为６２万元／亩（９３０元／平方米）。这显然是刻舟求剑了。市场随时在波动，地价亦随之上下浮沉，比之以一年多前的价格，不亦惑乎？倘要比较，在同一时间坐标之下才有参考价值。2014年１２月１８日，宝山工业园区南区成交了４宗年限为５０年的工业地块，平均价为９０．５万元／亩（１３５５元／平方米）。与之比较，可以看到，相较于50年期限，20年期限的土地确实有着较大的折价幅度。
单从数字看，同一块土地，出让期限从50年降至20年，减少了30年，土地价值减值幅度为60%。假设有一块土地，出让期限为50年的成交价格为1000万元，那么，期限降至20年后，其市价应当为400万元。这结论对吗？回答是，错！其市价将在400万元之上！原因简单，因为价格是企业面临的一项局限，用通俗的话说，是“一道门槛”。价格高，门槛就高，能够参与的企业就少；价格低，门槛就低，能够参与的企业就多，竞争于是加剧。土地出让期限从50年降至20年，土地大幅减值，价格随之大降。门槛降低，原本资金实力不够的企业因为局限的放宽而得以参与角逐，供给不变，而需求方竞争加剧，价格必然为之抬升。一言以蔽之，出让期限从50年降至20年，土地价格的折价幅度，必然小于60%。这也意味着，从同一块土地中获取的收益较之以往更大了。
“德不孤，必有邻”，上海并不是唯一的“吃螃蟹者”。从公开的报道来看，新增工业用地“弹性出让”的政策，已经在多个地方出台。譬如说厦门，其于2014年11月正式实施的《推进工业用地节约集约利用实施的意见》明确，工业用地实行“租让结合、先租后让”的制度。按照这一制度，地块的中标人或竞得人先承租土地进行建设，通过既定条件验收后，符合合同约定条件的，再办理土地出让手续。出让年限也不再是统一的50年，而是结合产业生命周期，实行工业用地弹性年限出让制度。一般工业项目用地租让年限合计不超过20年。在此之前，北京、深圳前海、广州佛山、山东临沂等地亦有类似政策出台，核心的内容，均是改变以往“一刀切”的供地方式，将“一律为50年”的期限变为20-50年不等的“弹性年限”。
自然要问，为什么地方政府要将出让年限从50年降至20年？政策上写的明白，是为了“节约”和“集约”用地。换言之，就是为了提高土地的使用效率。然则缩短年限与提升土地使用效率有何关系？回答是，关系甚大。其中的要点是，缩短年限使得土地用途调整的交易费用大幅下降了。
以愚观之，多地变革“一刀切”的供地方式，出让年限从“一律50年”到“弹性年限”，原因有二：其一是经过多年的土地出让之后，土地资源日益紧缺；其二是“吃一堑长一智”，地方政府在实践中发现，“一律50年”供地模式下，土地用途调整的交易费用太过高昂，阻碍了土地不同用途之间的转换，从而导致了土地的低效利用甚至闲置。
假设有一家企业，竞得了一块50年期限的工业用地。在此开工、建设、经营十余年后，因为种种原因倒闭破产了，土地被闲置，从此没有任何产出；又或者这家企业虽然没有倒闭，但经营一般，效益平平，土地的利用效率低下。上述两种情况，在现实中比比皆是。尤其是随着各地城市化的加速，原本偏僻的地段变成了好地段，级差地租迅速上升，导致原有企业的产出与土地租值不相匹配。从土地资源的使用效率上看，不论是闲置还是低效利用，这块土地资源无疑是“浪费”了，应该加以调整。然而，因为这家企业当初拿下了50年的使用权，政府想要重新招商出让，要么等到50年期满，要么花上巨资进行回购，但不管是前者还是后者，均代价高昂，调整不易。倘若只有20年期限，则无论是等到年限期满无偿收回土地，还是对剩余年限的土地使用权进行回购，代价均大幅下降了，调整起来自然容易多了。
实际上，在各地出台的工业用地的“弹性出让”政策中，20年也并非是一个铁律。譬如说在上海临港地区，其政策规定，可以根据企业特点，分别设定10年、20年、30年、40年、50年的出让年限。与此同时，为了提升土地资源的利用效率，各地纷纷引进了所谓的“全生命周期管理”。譬如说，上海新版工业用地使用权出让合同规定，原则上开工期限不超过交地后6个月，竣工期限不超过交地后24个月，且受让人只能提出一次开工延期申请和竣工延期申请，延期期限均不得超过3个月；对于情节严重的，可以收回土地使用权；新版合同引入项目履约时间保证金制度，履约金覆盖了开工、俊工、投产三个阶级，每个阶段违约均须罚相应阶段保证金。厦门亦有类似的规定：建筑面积在2万平方米以内的，开工之日起2年内完成；建筑面积在2万平方米-4万平方米以内的2年半内完成；建筑面积在4万平方米以上的3年内完成。
没有疑问，工业用地的“弹性出让”——核心是缩短年限，从50年降至20年，其实质，是增加了土地用途调整的弹性，大幅降低了改变土地用途的交易费用，土地资源的使用效率因此而得以提升。自然，作为土地的“业主”，地方政府也将从中受益，获得更多的收入。然而，工业用地的“弹性出让”从文件化为实践，却并非易事。短时间内会有零星的试点，要成为一种通行的、主流的供地方式尚需时日。土地出让年限大幅缩减，土地升值的红利随之大减，作为需求方的企业拿地积极性自然“兴趣不高”。这固然是一个原因，但远非问题的关键。工业用地的“弹性出让”短期内难以落地的关键局限，是作为土地供应方的地方政府之间，存在着激烈的竞争。不难想象，招商引资，一个地区的土地出让年限为50年，另一个地区的土地出让年限为20年，何者对企业更有吸引力？当然是前者。因此，地区与地区之间的竞争，使得任何一个地区不敢轻易尝试工业用地的“弹性出让”，以免在争取企业落户的竞争中处于下风。多地推出“弹性出让”政策以来，真正付诸实践的案例屈指可数便是一个明证。
但不管怎样，土地的“弹性出让”必将是未来的一个选择。无他，土地资源的约束下，不得不如此也。由此也可以推断，土地资源约束越强的地区，也就是土地资源越紧缺的地区，其实行土地“弹性出让”可能性越大，时间也越早。
