深圳市规划国土发展研究中心 林强 夏欢
一、深圳市城市更新的政策要点
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深圳市城市更新遵循政府引导、市场运作的原则，大部分城市更新项目由市场主体完成。市场运作体现在两方面：一是通过市场机制确定实施主体，土地权利人和实施主体可以通过自由谈判的方式开展合作开发，政府不主动介入；二是由市场主体制定更新改造方案、确定补偿标准及补偿方式、编制城市更新单元规划等，政府主要负责制定政策、编制计划、审批规划。政府引导、市场运作的原则充分激发了市场的活力。
此外，当城市更新项目完成拆迁工作后，土地可以通过协议方式出让给实施主体进行开发，这也是深圳城市更新在土地管理方面的重要探索。通过协议方式出让土地，为相关权利主体参与土地再开发利益分配提供了路径，提高了土地权利人和实施主体的积极性，也降低了城市更新项目的准入门槛。此外，考虑到实施主体的拆迁补偿成本，城市更新项目主要使用基准地价体系，依据规划设计条件由实施主体按规则补缴地价。与市场评估地价相比，采用基准地价大大降低了实施主体的资金成本，保证了更新项目的开发利润。
（二）建立城市更新单元规划制度，提高改造实施效率
存量用地开发涉及多方利益，需要协商谈判的空间，也存在较大不确定性，这对蓝图式的控制性详细规划提出了挑战。为了更好地平衡各方利益，推进城市更新项目，深圳市探索建立了城市更新单元规划制度。城市更新单元规划的本质是协商式规划，是政府、土地权利人和实施主体博弈的结果。作为修建性详细规划，城市更新单元规划由实施主体编制，报深圳市规划委员会建筑环境艺术委员会审批。经批准的城市更新单元规划视为已完成法定图则相应内容的编制和修改，并作为土地出让等相关行政许可的依据。可以说，城市更新单元规划为各方表达诉求、协调利益分配提供了平台，也为项目规划调整、实现空间增量提供了路径，因此其实施性更强。
�。ㄈ├Π蠊怖�，实现政府改造目标
深圳城市更新项目必须捆绑一定的公共利益�！渡钲谑谐鞘懈掳旆ㄊ凳┫冈颉芬蟪鞘懈碌ピ谟Φ蔽蕹ヒ平淮笥�3000平方米且不小于拆除范围用地面积15%的土地给政府。移交给政府的土地主要用于社区级的公共设施和基础设施建设。从实施情况来看，城市更新项目的用地贡献率平均达到30%。除此之外，深圳市也陆续颁布《深圳市城市更新项目保障性住房配建比例暂行规定》、《深圳市城市更新项目创新型产业用房配建比例暂行规定》等政策，要求城市更新项目根据政策分区配建开发规模5%至12%的保障性住房或创新型产业用房，并由政府按照成本价回购。城市更新项目捆绑公共利益的做法一定程度上平衡了个体利益和公共利益。
二、深圳市土地整备的政策要点
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不同于市场主导的城市更新，深圳市土地整备以政府为主导，并建立了市土地整备主管部门统筹协调、区政府组织实施的架构。由于以政府主导，土地整备更多地体现政府的发展意志，因此其政策目标主要有两方面：一方面是保障重大产业项目土地供应。深圳土地资源稀缺，但是大量“三来一补”产业占据了城市空间。土地整备中政府主导收购、置换并整合产业用地，为重大产业项目提供空间，促进产业转型升级。另一方面是落实城市基础设施和公共服务设施。城市的快速扩张和土地经济关系的复杂，使深圳的公共设施和基础设施落地难、欠账多，需要通过土地整备的方式整合腾挪出空间，落实公共利益，完善城市功能提升公共服务水平。为了实现上述政策目标，土地整备的政策手段也更多元，除了传统的土地和房屋征收方式外，还包括土地置换和收购、土地确权、留用土地等。
（二）受益者付费，产权整理和土地储备相结合
土地整备的核心是通过土地产权关系的空间重构，实现土地资源的整合腾挪和土地权益的空间再分配。该做法一方面能够实现政府的城市发展目标，通过收储一部分土地落实公共基础设施和重大产业项目；另一方面也将土地权利人畸零分散、不符合规划的土地整合置换为规模集中、符合规划的土地，使其物理形态和产权条件更适合开发建设。为了实现这一目标，土地整备遵循“受益者付费”的原则，一般来说，土地整备实施后政府需要储备不少于60%的建设用地，用于公共基础设施和产业项目实施。因此，土地整备区内的公共设施和基础设施用地和产业用地实际上由项目范围内的土地权利人共同承担。虽然实施土地整备后土地权利人的土地面积减小，但是其物理形态和规划条件会有所提升，因此其土地价值也会相应提高，并且优于实施前。因此，土地整备是政府解决公共基础设施用地、拓展产业发展空间的一个很好的政策工具。
�。ㄈ┙⑼恋卦鲋凳找娣峙浠�，实现各方利益共享
不同于传统土地和房屋征收中仅采用货币补偿的单一做法，土地整备通过留用土地，收益分成和物业返还的方式，使土地权利人除了获得货币补偿外，还可以获得土地、物业等实物补偿。此外，土地整备中根据规划确定土地权利人的留用土地规模和收益分成比例，这也是区别于传统土地和房屋征收依据现值补偿的新做法。土地权利人分享了土地的规划溢价，也分享了土地的增值。因此，土地整备丰富了征收补偿方式，促进了原用途补偿向公平补偿的转变，政府主导补偿向协商补偿的转变，土地权利人不再被排斥土地增值收益的分配之外，而是共享城市发展红利。
三、深圳市“农地”入市的政策要点
（一）创新确权方式，通过土地入市明晰产权
存在历史遗留问题的存量用地，产权状态模糊，用地手续不完善，因此无法进入市场形成有效供应。且这些位于城市规划区的存量用地既不是严格意义上的国有土地，也不是集体土地，传统的确权政策很难处理�！芭┑亍比胧姓叽葱铝苏饫嗤恋氐娜啡ǚ绞剑ü┐迳缜恋亟桓�，并在公开平台上将土地挂牌出让给第三方的方式，一并完善相关用地手续，实现了确权和入市一步到位。在这一过程中，通过政府和原农村社区共享土地出让收益的方式，找到了政府和原农村社区都能接受的支点�！芭┑亍比胧行纬闪艘惶跬恋嘏袒詈筒魑穆肪叮葱铝巳啡ㄕ撸欣诮ú磺宓耐恋啬扇牍娣痘墓芾硗ǖ�。
（二）建立利益分配规则，政府和原农村社区共享土地收益
根据“农地”入市政策，原农村社区符合规划的存量用地入市进行工业开发、安居型商品房建设和养老服务设施开发的，由市政府公开出让，属于合法用地的，土地出让收益全部归原农村社区所有；属于历史用地的，土地出让收益按照一定比例在政府和原农村社区之间分成。除收益分成外，原农村社区还可以选择持有出让土地中一定比例物业的方式实现权益，保障长远利益。以工业用地为例，规划为工业用途的历史用地公开出让，其土地出让收益按照政府和原农村社区“五五分成”，或者政府和社区“七三分成”，另外原农村社区额外获得20%物业的方式，进行利益分配。该模式改变了传统依据土地原用途进行征地并计算补偿的做法，采取了按照规划用途分配土地收益，并通过市场竞价机制实现了土地价值的最大化，有利于原农村社区充分共享规划的增值和城市发展的红利。
（三）改变传统的征地模式，提高土地供应效率
在传统的征地模式中，集体土地必须通过先征收为国有之后，由政府统一出让和供应。而在“农地”入市政策中，原农村社区自愿申请之后，通过统一、公开的平台出让，可以直接选择市场受让方，只要符合相应的规则，出让行为不受政府意志的干扰，政府也不需要支付补偿款。虽然在形式上，“农地”入市政策中政府仍需要分别和原农村社区和受让方签订相应的补偿协议和出让合同，但是实质上是将“征地-出让”的两步曲简化为一个步骤，实现了供地主体（原农村社区）和用地主体（土地受让方）的直接对接，有利于提高供地效率和完善土地市场体系，也为国有土地和集体土地实现同权同价开辟了新路径。
四、启示与展望
深圳存量用地开发政策以面向实施为导向，通过在土地出让方式、地价管理规则、规划管理方法、土地确权路径等方面的探索和创新，建立起一套相对稳定的利益分配机制，在这套利益分配机制下，包括政府、土地权利人、实施主体等在内的各方通过较低的制度成本形成利益交集，并最终通过协商谈判形成利益的平衡点，有效推动了存量土地开发。但是，目前包括城市更新、土地整备、“农地”入市等在内的存量用地开发政策都是以问题为导向，由于分头推进，缺乏系统的指导，也存在相互掣肘甚至冲突的问题。笔者认为，深圳市存量用地开发政策可以从以下三方面进行优化和完善。1、厘清土地基础权能，健全以权能为基础的利益分配机制；2、加强补偿标准协调，促进存量用地开发政策协同推进；3、完善容积率管理规则，健全规划调整对价机制。
