新兴宏基地产顾问 陈向玲
由于历史的原因，北京市属国有企业土地利用具有“土地数量大、分布范围广、土地用途多样、土地有偿使用率低、权属证件齐全率低、利用效率低”的特点。在京津冀协同发展、非首都核心功能疏解的背景下，深挖潜能，创新机制，有效解决土地低效利用问题，成为当前北京国有企业土地管理的重要内容。
一、现行市属国有企业土地盘活利用方式
当前，市属国有企业存量土地开发利用方式有多种，主要方式可归纳五大类十种方式：1、发展服务业(包括：建设养老服务设施、发展文化创意产业、老工业区发展服务业等)；2、发展教育科研、高新技术产业；3、保障性住房建设（包括：建设自住型商品房的利用方式、建设棚改定向安置房的利用方式、公租房配建经营性商品房利用方式、棚户区改造方式）；4、调整工业规模；5、旧城�；で姆睦┙�。五大类十种存量土地盘活利用方式的适用情况、适用性及限制条件如下表1所示。
表1 北京市存量土地开发利用方式分析表
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序号
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土地开发利用方式
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适用情况
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适用性
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主体变化
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不足之处
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1
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建设养老设施的利用方式
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要求区位适合
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较好
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否
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企业运营水平要求较高，投资收益较低，需要资本化运作结合
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2
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文化创意产业等利用方式
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闲置划拨土地、区位适合
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一般
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否
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要求准确的产业定位和高效的运营团队
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3
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工业用地发展服务业利用方式
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首钢厂区
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较差
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否
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根据新基准地价和20号文，可能需要缴纳高额政府土地收益
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4
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教育科研、高新技术产业的新建利用方式
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要求区位适合
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较好
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否
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物业处置方式受到限制
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5
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公租房配建经营性商品房利用方式
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要求区位适合
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较好
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是
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企业收益水平较低；政策实施存在不确定性
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6
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建设自住型商品房的利用方式
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要求区位适合、拆迁量小
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较好，收益水平较高
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是
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需要地块周边具备较好的基础设施
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7
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建设棚改定向安置房的利用方式
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要求区位适合、拆迁量小
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较好，收益水平较高
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是
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需要地块周边具备较好的基础设施、输入区和输出区较好衔接
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8
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棚户区改造方式
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棚户区改造范围
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一般
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是
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需要自有土地和棚户区结合开发，开发水平要求较高
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9
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现状工业调整规模利用方式
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已出让工业用地
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一般
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否
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工业类产业在新首都核心功能的定位
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10
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旧城保护区的翻改扩建利用方式
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二环内
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较差
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否
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根据新基准地价和20号文，可能需要缴纳高额政府土地收益
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二、存量用地盘活利用中存在问题
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1、系统性的政策指导缺位
目前市属国有企业存量土地盘活利用中最大问题在于，现行土地管理制度滞后于现实需求。存量土地盘活利用，缺乏市政府层面的系统性的政策指导。北京市存量土地盘活利用，亟需从市政府层面，出台专项的盘活利用实施政策，作为指导，实行全市盘活利用存量土地的统筹规划和整体转型。
2、尚未建立长效的工作机制
现行市属国有企业存量用地盘活利用政策中，多数政策局限性很强，有使用范围的限制，如：仅适用于城区老工业区、工业用地等等。土地储备机构收储方式虽有一定普遍性，但多因补偿政策滞后、补偿价款水平过低，难以为企业接受，双方拉锯战。个别适用性较好，且企业收益较高的政策，如建设自住型商品房政策，在实施中具有很强的局限性、时效性，往往开展一批、两批后，不再实施。现行市属国有企业存量用地盘活利用政策针对性、局限性、时效性很强，亟需建立存量土地盘活利用的长效工作机制。
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1、政府审批会商机制有待建立健全
在目前的盘活利用审批方式下，项目申请环节审批集中在市级，项目建设环节审批集中在区级，市区两级及各职能部门间沟通机制不完善；由于缺少市区两级的充分沟通协调，造成了已批准的项目，在落地时，出现问题；且审批项目多为一事一议，审批、管理效率极低；既造成管理效益低下，也造成企业办理各项手续的难度大，致使项目进度大打折扣。
2、利益平衡机制有待健全完善
存量土地盘活利用项目的申请实施，在效益上，更多的体现为企业、国资委、市政府、区政府等多方的利益平衡博弈。在现行各种盘活利用方式下，市级政府、区级政府的管理职责以及企业的诉求没有充分有效的契合。
譬如，建设棚改定向安置房等利用方式下，审批环节在市级各部门，而项目建成后管理任务在区级各部门，造成区县政府管理的负担。比如，焦化厂北区项目，经市土地储备中心收储后，现决定部分用于建设保障性住房，该用途与垡头区区域规划的遗址公园不符，扰乱了区规划的落实。依据《实施意见》（市住建委、市财政局、市发改委《关于明确中心城区棚户区改造和环境整治定向安置房公共资源及后期管理补偿标准有关问题的暂行意见》）,棚改定向安置房项目输出区对输入区的补偿，最高约为2500元/平方米。从目前的情况看，该补偿政策并没有达到效果，人口输入、输出区均认为负担过重�？凸凵献璋嗽凇暗乜榍皇屎�，周边配套设施较为齐全”的区域，安置中心城区疏解人口的计划实施。
在非首都核心功能疏解，传统产业转移、升级成为北京城市发展的中心工作的背景下，应系统研究国有企业存量用地利用的机制，制订好运作规则、监管规则，实现政府与企业的双赢。
三、建立国有企业存量土地盘活利用机制建议
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1、全市统筹规划，实行规划和年度计划管理
为加强对全市存量土地盘活利用的组织领导和政策协调，建议从京津冀协同发展顶层设计、北京市城市战略定位和区域发展需要出发，统筹制定存量土地盘活利用规划、制定存量用地盘活利用实施办法。
建议成立北京市存量土地盘活利用工作领导小组（以下简称市领导小组）。市领导小组负责研究协调盘活存量土地、促进存量土地盘活利用中的重大事宜。市领导小组由副市长或副秘书长牵头，小组成员包括市政府办、市规划局、市发改委、市国土局、市住建委等与项目审批直接相关单位的成员，还需包括各区县政府办成员。同时市领导小组下设办公室，负责日常的工作。
市领导小组负责组织、协调全市盘活存量工业用地工作，依法制定相关规划和土地管理政策，出台专项的存量土地盘活利用实施办法；统筹转型地区的规划和计划管理，制定年度实施计划。市级各委办局依法在各自职责范围内，研究制定盘活存量用地的配套政策，做好相应服务、管理工作。
2、区县政府参与决策，督促执行
各区县政府应结合区县功能定位、区域发展规划，参与存量土地盘活利用规划的制定、年度实施计划的制定等重大事宜的决策。
各区县政府须成立存量土地盘活利用工作机构（以下简称区县工作机构），负责本行政区存量土地盘活利用项目实施中的督促执行、协调沟通工作。区县工作机构按照存量土地盘活利用规划、年度实施计划，督促纳入年度实施计划的项目落地实施；区县工作机构对项目实施过程中，因非企业自身原因造成的项目进展困难，应协助企业争取政策支持、解决相关问题。
上述政策机制的实施，有助于解决目前存量土地盘活利用中企业跳过区级政府部门，直接与市级政府部门申报、沟通协调，直到调规等环节，才申报区级政府部门，以至造成项目用地利用方向与区域规划不符、与区县功能定位不符，造成区县政府土地管理负担等问题；有助于捋顺存量土地盘活利用中市级政府部门、区级政府部门、企业之间的责任、义务关系；有助于城市战略新定位的加快实现。
（二）执行层面
1、建立存量土地盘活利用的需求台账
建议制定盘活利用潜力宗地的标准，要求每年由企业、区县政府（园区管委会）分别将存量潜力宗地盘活利用的需求上报市领导小组，作为市领导小组制定和调整存量土地盘活利用规划的数据基础。
2、打造若干先行先试的试点项目
中共中央政治局于2015年4月30日通过京津冀协同发展规划纲要，明确战略核心是有序疏解北京非首都功能，要在交通一体化、生态环保率、产业升级等重点领域率先取得突破。要抓紧开展试点示范，打造若干先行先试平台。建议，以此为契机，抓住机遇，选取几个先行先试的试点项目，先行先试，针对项目推进中存在问题，给予政策支持，积极推进项目进展，树立存量土地盘活利用新运作开发机制的标杆。
