甘肃省国土资源规划研究院 周欣花
本文结合景泰县土地利用总体规划中期评估，就农村居民点实现土地集约节约利用的对策和路径进行探讨。
一、农村居民点集约利用理论潜力分析
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《村镇规划标准》将村镇建设用地划分为居住建筑用地、公共建筑用地、生产建筑用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、公用工程设施用地和绿化用地八个大类。
村镇规划的建设用地标准应包括人均建设用地指标、建设用地构成比例和建设用地选择三部分。村镇人均建设用地指标应为规划范围内的建设用地面积除以常住人口数量的平均数值。人口统计应与用地统计的范围相一致。
人均建设用地指标按规定分为五级。各个级别所对应控制的面积如下表所示。
表1 农村人均建设用地指标分级
|
级 别
|
Ⅰ
|
Ⅱ
|
Ⅲ
|
Ⅳ
|
Ⅴ
|
|
人均建设用地指标（m2/人）
|
>50
|
>60
|
>80
|
>100
|
>120
|
|
≤60
|
≤80
|
≤100
|
≤120
|
≤150
|
考虑当地实际，其人均建设用地指标宜按表中第五级确定，当发展用地偏紧时，可按第四级确定。对已有的村镇进行规划时，其人均建设用地指标应以现状建设用地的人均水平为基础，根据人均建设用地指标级别和允许调整幅度确定，并应符合人均建设用地指标的各款规定。
（二）测算方法
农村居民点用地集约利用潜力测算公式如下：S= S0-BixQ
式中：S表示农村建设用地集约潜力；S0表示2009年农村居民点用地现状面积；Bi表示i级人均建设用地标准上限，i=3，4，5；Q为乡村人口数。
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甘肃省景泰县农村居民点的特点是大小不一，人口不均。人口集中在城镇、中心村，且占地面积较大。其它各居民点人口分散，各居民点占地不大；农村居民点布局不统一，即集中又分散，发展随意性强；农村居民点功能单一，主要是农村人口居住、生活和农业生产集中地，没有产业和商业，只有零星的商品交易活动。而城镇及中心村则呈现人口流动大，商业，产业较发达的特点。农村的人口逐年呈递减趋势，城镇化使大量农村人口迁移的同时，城镇周边的喜泉、芦阳、草窝滩三镇部分农村合并入城镇，这一部分人口无形中变为城镇人口。景泰县农村居民点用地在城乡用地结构中占有庞大比重，具有较大的挖掘潜力。
从理论上讲，如果依照国家标准中人均农村居民点用地Ⅳ级标准的上限150m2/人计算，2015年景泰县农村居民点用地可以节约2307.62hm2，实际可挖潜力为1615.33hm2。具体详见下表。
从下表中可以看出，景泰县各乡镇的农村居民点集约利用潜力的差异也是比较显著的。应根据各乡镇的自然社会经济特点分别加以整理，为景泰县的经济发展提供足量的土地资源。
表2 景泰县农村居民点用地理论潜力分析
|
行政区
|
2015年农村居民点用地
|
国家用地标准
|
理论潜力（公顷）
|
可挖潜力（公顷）
|
|
农村人口（万人）
|
用地面积(公顷)
|
人均用地(m2/人)
|
人均用地(m2/人)
|
用地面积(公顷)
|
|
景泰县
|
18.86
|
5136.62
|
272.36
|
150
|
2829
|
2307.62
|
1615.33
|
|
一条山镇
|
0.86
|
59.12
|
68.74
|
150
|
129
|
-69.88
|
-48.92
|
|
芦阳镇
|
2.64
|
758.92
|
287.47
|
150
|
396
|
362.92
|
254.04
|
|
喜泉镇
|
2.35
|
572.76
|
243.73
|
150
|
352.5
|
220.26
|
154.18
|
|
草窝滩镇
|
2.17
|
721.53
|
332.50
|
150
|
325.5
|
396.03
|
277.22
|
|
上沙沃镇
|
1.01
|
327.52
|
324.28
|
150
|
151.5
|
176.02
|
123.21
|
|
五佛乡
|
1.45
|
329.81
|
227.46
|
150
|
217.5
|
112.31
|
78.62
|
|
红水镇
|
1.95
|
493.25
|
252.95
|
150
|
292.5
|
200.75
|
140.53
|
|
五佛乡
|
1.45
|
329.81
|
|
150
|
217.5
|
112.31
|
78.62
|
|
中泉镇
|
1.49
|
440.85
|
295.87
|
150
|
223.5
|
217.35
|
152.15
|
|
正路镇
|
1.89
|
547.47
|
289.67
|
150
|
283.5
|
263.97
|
184.78
|
|
寺滩乡
|
1.86
|
561.79
|
302.04
|
150
|
279
|
282.79
|
197.95
|
|
漫水滩乡
|
1.19
|
323.6
|
271.93
|
150
|
178.5
|
145.1
|
101.57
|
注：可挖潜力按理论潜力的70%算。
由上表可见，2015年景泰县各乡镇中，除一条山镇外，其它所有乡镇的人均农村居民点用地面积均超过Ⅴ级标准的上限150m2/人，超过标准的地区中，最低的五佛乡的指标为227.46m2/人，最高的草窝滩镇的指标为332.50m2/人�？杉疤┫馗飨缯蛉司用竦阌玫孛婊径几哂诒曜�。农村居民点用地具有一定的挖掘潜力。各地区农村居民点用地可挖掘潜力中，以草窝滩镇和芦阳镇居于前列，分别可挖潜277.22hm2、254.04hm2，其它乡镇除一条山镇外，亦具有一定的可挖掘潜力。
从上表中还可以看出，景泰县农村居民点人均用地面积达到272.36m2，超出农村150m2的最高人均用地标准81.57%。根据景泰县农村居民建房占地面积控制在150m2的定额指标，仍超出该指标规定的水平，说明农村住宅土地利用率不高。如能通过村镇规划、土地整理而将人均用地降至国家标准之内，可挖掘或腾出约1615.33hm2（按标准，总的内部用地潜力为2307.62hm2，而可挖掘潜力按总潜力的一定百分比计）土地用作它途，从而降低景泰县农村居民点用地总规模，为其它建设用地提供更多的可利用资源。
随着农村居民点内人口向城市的迁移，出现了大量闲置住宅，移民建镇出现的完全空心村等，造成土地浪费。另外，景泰县农村居民点用地，还存在一定程度的结构松散，布局凌乱等问题。农村居民点空闲住宅量大，经过集约、合并整理，能够节约大量土地，农村居民点用地整理是整个建设用地整理的核心。
二、农村居民点集约利用现实潜力分析
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建立村镇体系规划方案的测算方法。城镇化水平对农村居民点整理潜力有较大影响，表现在规划期内一部分农村人口将转变为城镇人口，城镇化水平提高将导致农村居民点用地量减少。该方法依据城镇体系规划，得出目标年末的农村人口及用地规模，目标年末的居民点用地与现状用地之差就形成了潜力。计算公式为：
△S = S现状－Q·B
式中，Q：目标年末的农村人口；B：目标年末人均用地面积。
�。ǘ┳苋丝诠婺Ｔげ饨峁�
将景泰县历年人口变动作为规划预测总人口的增长基础参数，同时参照与景泰县及全省、全国的人口计划生育政策相关的社会发展目标，拟定符合景泰县实际条件的人口增长，作为今后一段时间里人口发展的增长水平控制指标，达到控制人口增长的目的。
表3 景泰县各乡镇人口现状及预测结果
|
乡镇名称 乡镇名称
|
2020年总人口（万人）
|
2020年农村人口（万人）
|
|
全 县
|
27.22
|
11.12
|
|
一条山镇
|
15.56
|
1.88
|
|
芦阳镇
|
1.66
|
1.56
|
|
喜泉镇
|
1.53
|
1.10
|
|
草窝滩镇
|
1.48
|
1.23
|
|
上沙沃镇
|
0.62
|
0.14
|
|
红水镇
|
1.43
|
0.27
|
|
五佛乡
|
0.79
|
0.79
|
|
中泉镇
|
0.93
|
0.93
|
|
正路镇
|
1.24
|
1.24
|
|
寺滩乡
|
1.24
|
1.24
|
|
漫水滩乡
|
0.74
|
0.74
|
注：本次潜力测算，各乡镇农村人口取镇区人口和农村居民点用地人口总和来进行计算。
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表4 2015年景泰县农村居民点集约利用现实潜力表
|
行政区
|
2015年农村居民点用地
|
2020年农村居民点用地
|
现实潜力（hm2）
|
可挖潜力（(hm2）
|
|
农村人口（万人）
|
用地面积(hm2)
|
人均用地(m2/人)
|
农村人口（万人）
|
人均用地(m2/人)
|
用地面积(hm2)
|
|
景泰县
|
18.86
|
5136.62
|
272.36
|
11.12
|
150
|
1668
|
3468.62
|
2428.03
|
|
一条山镇
|
0.86
|
59.12
|
68.74
|
1.88
|
150
|
282
|
-222.88
|
-156.02
|
|
芦阳镇
|
2.64
|
758.92
|
287.47
|
1.56
|
150
|
234
|
524.2
|
366.94
|
|
喜泉镇
|
2.35
|
572.76
|
243.73
|
1.10
|
150
|
165
|
407.76
|
285.43
|
|
草窝滩镇
|
2.17
|
721.53
|
332.50
|
1.48
|
150
|
222.0
|
499.53
|
349.67
|
|
上沙沃镇
|
1.01
|
327.52
|
324.28
|
0.62
|
150
|
93
|
234.52
|
164.16
|
|
红水镇
|
1.95
|
493.25
|
252.95
|
1.43
|
150
|
214.5
|
278.75
|
195.13
|
|
五佛乡
|
1.45
|
329.81
|
227.46
|
0.79
|
150
|
118.5
|
211.31
|
147.92
|
|
中泉镇
|
1.49
|
440.85
|
295.87
|
0.93
|
150
|
139.5
|
301.35
|
210.95
|
|
正路镇
|
1.89
|
547.47
|
289.67
|
1.24
|
150
|
186.0
|
361.47
|
253.03
|
|
寺滩乡
|
1.86
|
561.79
|
302.04
|
1.24
|
150
|
186.0
|
375.79
|
263.05
|
|
漫水滩乡
|
1.19
|
323.6
|
271.93
|
0.74
|
150
|
111.0
|
212.6
|
148.82
|
注：现实可挖潜力按现实潜力的70%计算。
根据以上对景泰县及各个乡镇农村居民点用地节约与集约利用的潜力分析，可以得到以下结论：
1、从景泰县农村居民点整理理论潜力来看，各乡镇还有一定差距。到2020年全县农村居民点利用理论可挖掘潜力为1615.33hm2。
2、从景泰县2020年的城镇化率水平预测来看，到2020年的农村居民点利用潜力为2428.03hm2。
3、从景泰县各乡镇的用地面积来看，尽管以人均建设用地标准五级上限为标准，其利用潜力还是比较大的，这说明景泰县的农村居民点整理还可作为一个重要的土地资源的来源。
三、未来集约用地的主要对策和路径
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十三五期间，要按照统筹城乡发展、节约集约用地的原则，结合土地利用总体规划中期评估及修改完善工作，编制好乡（镇）土地利用总体规划和乡镇规划、村庄规划。发挥土地利用总体规划的综合统领作用，水利、城镇、生态、交通其他各类规划应与其相协调。
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实施易地扶贫搬迁工程，由零散趋于集中。农民居住比较分散，且大多数庭院面积大，只有草窝滩镇、红水镇建有少数楼房，且楼层低，以1-2层为主。如果能够统一规划，统一建设，统一管理，这样不仅能保证各项市政工程、公用事业、公共服务设施的配套完善，而且还可以大大节省建设用地。实施易地扶贫搬迁工程，不能够“一刀切”的在全县推广，要兼顾各乡镇实际，因地制宜。
挖掘村内空闲地潜力，治理“空心村”。随着农村经济的发展和农民生活水平的提高，个人建房发展迅速。由于新房往往在村外建起，致使老村出现闲置宅基地、废弃地，形成“空心村”、“空心楼”的现象。结合土地调查，清查各乡村的空闲旧宅基地，进行改造重建，将适宜耕种的土地整理出来复垦还耕。
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要结合集体土地使用权确权颁证工作，严格执行省政府人均住宅面积等相关标准，控制农民超用地标准建房，逐步清理历史遗留的一户多宅问题，坚决防止产生超面积占用宅基地和新的一户多宅现象。
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目前，景泰县没有明确具体的宅基地退出补偿制度，导致一些村民因历史原因自身已拥有多宗宅基地，在子女长大需分户建房时，父母不愿意把已使用的超出标准的宅基地安排给子女建房，造成了农村社会矛盾；很多农民传统的宅基地私有观念浓厚，认为宅基地是私有的，千方百计地批地建新房，新屋建成后不拆旧房。这就造成了农村大量土地闲置浪费。
（五）加强对节约集约用地工作的监管
当地国土资源部门要会同有关部门持续开展用地情况的执法检查，重点查处严重破坏、浪费、闲置土地资源的违法违规案件，依法依纪追究有关人员的责任。
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制定宅基地管理考核办法。实行上一级人民政府对下一级人民政府分级考核，考核结果由国土资源部门定期公布，作为下达土地利用年度计划的依据。
