中国科协2005年学术年会在金秋8月的乌鲁木齐市召开,年会主题是:“科学发展观与资源可持续利用”。由中国土地学会主办的第38分会场研讨会于8月18～19日在乌鲁木齐市丝绸之路宾馆举行,主题是“科学发展观与土地资源节约和集约利用”。第38分会场会议由中国土地学会副理事长兼秘书长黄小虎主持。中国土地学会理事长邹玉川、新疆土地学会理事长陈宝奎出席,新疆国土资源厅副厅长里加提·苏里堂到会致辞。分会场共征集到论文80多篇,有100多人参加了会议�；嵋檠肴�、中国土地勘测规划院副院长谢俊奇博士做了题为“发展观与土地资源的节约和集约利用”的学术报告。来自中国土地勘测规划院、南京大学、南京农业大学、浙江大学、新疆农业大学等单位和地方国土资源管理部门的21位专家学者先后在会上发言。与会专家学者从发展观的角度对土地资源的节约和集约利用进行了诠释,认为土地资源的节约和集约利用各有特定的含义和针对性;提出土地利用方式与经济发展水平相关,我国人多地少,又处于经济快速发展阶段,必须改变粗放的土地利用方式,节约和集约利用土地资源;建议为了实现土地资源的节约和集约利用,应以新的理论作指导,应用先进的技术开展土地利用调查、检测和规划编制,应发挥地租、地价对土地利用的调节作用,并要注意�；ね恋厥褂谜咛乇鹗桥┟竦娜ㄒ�;认为新疆等西部生态环境脆弱地区,土地集约利用应注意生态的适应性和限度。与会专家学者还对土地资源节约和集约利用的目标和评价指标体系等也提出了一些建议。现将主要观点综述如下。
一、从发展观的角度认识土地资源的节约和集约利用
有专家认为,发展观是从哲学的角度对发展的诠释,是人们对经济社会发展的总的看法和根本观点。人们对发展问题的认识,是和当时的社会经济环境条件联系在一起的。现在提出的科学发展观是根据现在中国国情、发展阶段和发展条件提出来的,不能就此认为过去的发展观和发展道路不对。自第二次世界大战以来,世界的发展观大体经历了六个阶段,最早出现的是经济增长论,然后是增长极限论,再后来是综合发展观,第四个是循环经济的发展观,第五个是自由发展观,最后是80年代提出90年代确定的可持续发展观。中共十六大和十六届三中全会提出的科学发展观,是可持续发展观的继承和发展。而科学的土地资源观可以表述为:在以人为本,全面协调可持续的科学发展观的统领下,坚持十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地的基本国策,坚持土地资源开发与节约并重,把节约放在首位的方针,紧紧围绕经济增长方式的根本转变,以提高土地利用效率为核心,以节地为重点,加快土地利用结构调整和土地利用方式转变,逐步形成节地型的增长方式和消费方式,促进经济社会可持续发展。目前中国的土地利用存在两个问题,一个是粗放,另一个是浪费。集约利用是针对粗放来说的,节约利用是针对浪费来说的。现在有精准农业的概念,也应该有精准土地这个概念。应从精确的土地调查、评价、规划设计,到标准化出发,构建集约的土地利用体系。每一个步骤都应该是精确准确的,这样才能避免在土地利用以前和利用过程中,造成粗放和浪费。
二、土地利用方式与经济发展水平相关
有专家对我国台湾地区不同工业化发展阶段的土地集约利用水平变动趋势进行分析后认为,在不同工业化阶段,随着产业结构的演进,资本和土地等要素的相对价格不断变化,土地利用集约度呈现非常清晰的有规律的发展趋势:在初级经济时期和工业化初期,由于资本短缺,投资者倾向于以土地替代资本,土地利用呈现粗放的态势;进入工业化中期后,随着资本短缺问题的缓解,尽管由于工业的快速发展,建设用地呈快速增长趋势,但土地利用方式已开始从粗放型向集约型转变;进入工业化后期后,资本已经相当充裕,而土地稀缺问题加剧,投资者倾向于以资本替代土地,所以土地被高度集约利用;进入后工业化时期,服务业成为主导产业,而服务业选址的特点决定了企业多数在人口较为密集的都市区,土地价格较高,因而土地的利用更加集约。
有专家认为,土地政策的制定要遵循土地利用的客观规律,既不能为了提高土地集约利用水平而制订“拔苗助长”的政策,也不能人为地普遍压低地价吸引投资,导致土地低度利用。我国目前工业发展迅速,随着产业结构的演进和工业化进程的加快,资本短缺问题将逐步得到缓解,因此可以预期:土地利用粗放、效率低下的问题也将逐步得到改善。但是,由于我国幅员辽阔,各地经济发展水平和速度不一,在沿海发达地区已经具备了土地集约利用的资本条件,而在中西部地区,尤其是落后地区,资本短缺问题仍相当严重,土地利用可能仍然以粗放型为主。
有专家认为,同样是这么多的土地资源,我国改革开放前后形成的财富却大不相同,这巨大变化表明,一系列社会性改革,特别是农村土地承包制度和土地使用制度的改革,工业化和城镇化的进程,加上社会主义市场经济的发展,都对土地资源利用效益的提高产生了直接推动作用。影响土地集约利用的自然因素是不容易改变的,而社会经济因素通常是可以随时调整的。因此,要提高土地利用的集约程度,应该增加制度方面的投入。
三、注意发挥地租、地价对土地利用的调节作用
有专家认为,应发挥地租、地价对土地利用的调节作用。通过城市土地市场评估,可以确定城市土地市场的发育程度,了解它的形态、结构和功能,进而制定相应的政策和措施来规范土地市场的运作,提高土地市场效率。由于存在市场失灵,政府通�；岵扇×⒎�、行政管理以及经济措施等来干预土地市场的运作。但并不是所有的政府干预都是高效的,有时政府的规划和管理行为也会在无意中对土地市场的操作产生消极影响。为此,也可以借助城市土地市场评估来对政府新近编制的规划和出台的政策的潜在影响作出评估,从而大大提高土地规划和政策的质量。
有专家认为,在城市规划区内,基础设施配套使地价大幅度增长,城市规划区外的地价则较低。所以,征用耕地的价格,在规划区外一般可以按照现行征地补偿标准执行,而在规划区内则不能低于同类区位存量土地拆迁安置价格,合理价格应是在土地补偿费和安置补助费基础上再加上区位因素上涨价格。有专家认为,尽管法律上明确规定,集体土地属集体经济组织所有,但由于集体经济组织很难界定,因而实际上是为村委会所有。出于公正和不公正的目的,村委会往往采取合法和非法手段,将农用地转为建设用地,用各种形式盘剥土地,谋取利益。乡镇政府在发展乡镇企业,办公益事业,发展小城镇名目下,动用政府权力,将村集体所有土地转为乡镇所有。出于经济利益的考虑,乡镇政府也努力推动这些土地的流转。由于土地监察执法体制不完善,受到的制约太多,对于这些违法用地现象不能有效节制。因此,应该对乡村行政权力对集体土地产权的限制加以规范。
有专家认为,矿业城市经过长期的开发,已经具有了良好的城市发展基础,经济、交通条件要比许多目前才开始城市化的小城镇要优越得多。发挥土地资产增值对矿业开发的反哺效应不存在政策上的障碍,现行土地资产管理的政策中就有明确规定�？笠党鞘泻涂笠灯笠悼梢猿浞掷谜庑┩恋卣�,通过土地流转获得收益来促进自身的发展。
四、新疆等西部生态环境脆弱地区,土地集约利用应注意生态的适应性和限度
有专家认为,目前我国经济得到了快速增长,却付出了资源枯竭、生态破坏的高昂代价。主观原因是人们生态价值观念缺损,环境经营思维错位。个体选择最利已的策略,损失由集体承担,于是不可避免地发生“公地悲剧”现象。有专家认为,生态平衡有两个方面值得思考,一个是全球尺度的平衡,另一个是自然尺度的平衡和人类社会发展尺度的平衡。我们既要遵循自然规律,同时也要遵循社会经济发展规律。从遵循自然规律角度来讲,我们要�；ぞ傻钠胶�;从遵循社会经济发展规律来讲,需要搞工业化,需要发展相关产业,应需要打破旧的平衡。我们应该想尽一切办法解决这新旧平衡之间的矛盾。
对于新疆等西部地区的土地如何节约和集约利用,有专家认为,受水资源的限制以及现代农业技术水平的制约,新疆的耕地规模已不可能有较大幅度的增加。新疆开荒已经呈现土地报酬递减的趋势,由此带来的生态环境负面效益逐渐凸显。实际上目前新疆沙化、盐碱化的土地面积远大于新增耕地的面积,为了增加耕地,结果导致绿洲边缘具有生态功能的林地、草地和水域又沦为新的未利用土地。因此,在没有研制出新的农业抗旱品种和节水技术高度普及之前,保持新疆现有耕地规模是维持干旱区生态安全稳定、抑制生态环境恶化的相对稳妥的策略。对于新疆的土地后备资源开发,必须全面规划,充分论证,在保证生态用水的前提下,以水定地,量力而行。不能再搞低标准开发,重蹈边开垦边撂荒、既破坏原有生态平衡又不能取得经济社会效益的覆辙。
有专家认为,四川是天府之国, 1994年以前是全国粮食的出口大省,每年的出口量都很大,尤其是在3年自然灾害时期,对国家做出的贡献很大。但1994年以后,四川的粮食已不能自已满足自己的需要,而需要从外省大量买进粮食。四川每年水土流失面积达百分之四十几(经过近20年的治理,流失面积仅从46%减少到42%),流向长江干流的泥沙,有百分之六十几是来自四川,而四川流向江河的泥沙,有三分之一以上是来自于耕地。所以,四川的土地利用必须注意粮食安全和生态环境�；�。
有专家根据土地利用动态监测的结果认为,2000年～2004年西部地区的建设用地增长明显,体现了西部大开发政策的落实情况,但从水域变化情况看到,我国特别是西北部地区水资源持续呈下降趋势,且2000年～2004年下降尤其显著,节约利用和�；に试纯滩蝗莼骸�
五、土地资源节约集约利用的目标、评价指标体系和技术保证
有专家认为,土地节约集约利用目标,应从五个方面考虑:一是落实科学土地资源观;二是完善建设用地定额标准和土地市场准入制度;三是推进标准的耕地或基本农田建设,实行标准的耕地利用方式;四是提高土地质量,增强土地的适应宽度;五是根据经济发展变化和对土地的需求,建立建设用地和农用地的国家储备制度。
有专家认为,土地集约利用指标评价体系应有层次性,应包括目标层次、准则层次、措施评价层次等。如果对土地集约利用的指标应用层次分析法,就可以将每一个指标在土地集约利用中的重要性定量计算出来,从而达到土地集约利用的评价既定性又定量的目的。从我国国情出发,属于土地集约利用目标的指标应有:国家粮食安全用地保障、非农建设用地保障和生态环境建设用地保障。这三个基本用地目标之间相互不可替代,都需要给予充分保证。同时,建设用地占用耕地引起的粮食安全问题,扩大耕地引起的生态环境问题,生态环境�；び刖媒ㄉ璺⒄沟哪承┟芪侍獾鹊�,又需要妥善加以解决。有专家认为,节约和集约利用土地,不等于就是经济有效地利用了土地,这二者之间不能画等号。应根据经济效益可行的准则来确定土地的节约和集约利用的规模和程度。
有专家认为,应用先进的技术开展土地利用调查、监测和规划编制,是实现土地资源节约和集约利用的重要手段。比如,应进一步加大土地利用动态遥感监测力度,完善监测制度,充分运用高分辨率的遥感数据定期对重点地区,重点城市进行土地利用动态遥感监测;应充分发挥遥感快速、现实、直观的优势,对重点城市的土地利用总体规划基数进行核查,进一步加大违法用地监测力度,为实行最严格的土地管理和耕地保护制度提供技术保障。
